Javno naročanje: prava kombinacija hitrosti, strokovnosti in varstva

Ljubljana – Ministrstvo za javno upravo bo jeseni začelo z analizo in morebitnimi spremembami sistema pravnega varstva v postopkih javnih naročil. Mnogi zagovarjajo uvedbo sodnega varstva nad odločitvami državne revizijske komisije (DKOM).

»Spremembe so odvisne predvsem od analize, pogovorov s strokovnjaki in čim širše javne razprave, saj se zavedamo pomembnosti urejanja področja. Ker analiza še ni opravljena, tudi z vidika mednarodnopravne primerjave, je o nadaljnjih korakih še prezgodaj govoriti. Prav gotovo je sistem pravnega varstva v postopkih javnega naročanja vsaj enako pomemben kot samo javno naročanje,« napoveduje ministrstvo.

Jeseni bo državni zbor razpravljal o novem zakonu o javnem naročanju, ki prenaša določbe evropskih direktiv. »Evropska unija teži k poenotenju postopka pravnega varstva za javno naročanje in za področje koncesij. Torej bo moral spore s področja koncesij in javnih naročil presojati isti organ, medtem ko zdaj o sporih s področja javnega naročanja odloča DKOM, o koncesijskih sporih pa upravno sodišče. Spremembe pravnega varstva v postopkih javnega naročanja so torej nujne,« pravijo na računskem sodišču.

Po njihovem mnenju bo v Sloveniji treba razmisliti o morebitni zagotovitvi sodnega varstva v obliki drugostopenjskega pravnega varstva: »DKOM namreč že leta presoja spore in oblikuje prakso s področja javnih naročil, zato je tam zbranega tudi največ znanja, vendar pa je zaradi poenotenja pravnega varstva, na kar vsakič znova opozarjajo tako naročniki kot ponudniki, treba razmisliti o zagotovitvi sodnega varstva tudi zoper njene odločitve.«

Tudi predsednik uprave SGP Pomgrad Igor Banič predlaga, naj bi odločitve DKOM lahko presojala višja neodvisna instanca, enako zahtevajo na gospodarski zbornici (GZS). »Največja težava je, da imamo kvazi dvostopenjsko pravno varstvo. Najprej sam o sebi odloča naročnik in na drugi stopnji DKOM. Naročnik pri tem ne more ohraniti neodvisnosti. To predstavlja dodatne težave ponudnikom in po naši oceni tudi nekaterim naročnikom, saj se težko izognejo konfliktu interesov,« pravi Igor Knez iz pravne službe GZS.

Zato predlaga dodatno instanco, ki bo znala relativno hitro in strokovno odločiti, s tem pa bo zagotovljena večja pravna varnost. A »pravo dvostopenjsko pravno varstvo« ima tudi svoje slabosti. Če bi namreč, hipotetično, upravno sodišče prevzelo vlogo pritožbene instance, bi se postopki glede na trenutno stanje bistveno podaljšali. Upravno sodišče namreč za odločitev povprečno potrebuje od devet do dvanajst mesecev, pojasnjuje Knez. Ta dodaja: »Reforma pravnega varstva v javnem naročanju bi morala poiskati bolj inovativen model ali pa zagotoviti dodatna sredstva in usposobljene sodnike, strokovnjake za javno naročanje. Lahko bi sledili tudi bolj komisijskemu konceptu, kjer bi sodelovalo računsko sodišče z ostalimi organi, ki so na nekako končni nadzorniki javne porabe sredstev. Predvsem v postopkih ne smemo vse gledati skozi finance, ampak skozi stroko. Pri strokovnih vprašanjih bi bila možnost, da si stranke izberejo »arbitre«, ki na podlagi strokovnih izkušenj presojajo o bodisi veljavnih ponudbah in oceni vrednosti določene ponudbe. Modelov je veliko.« Po njegovih besedah je treba zagotoviti hitrost, strokovnost in zadostno stopnjo pravne varnosti. Pomembno pa je, kako te vrline povezati, da ne bodo, denimo, zaradi pretirane strokovnosti predolgi postopki.

Kratki slovenski postopki

Evropske države poznajo različne oblike pravnega varstva, bodisi pred sodišči, pred drugimi organi, sodišča pa so pritožbena instanca, bodisi pred specializiranimi tribunali, kot v Sloveniji, pojasnjuje predsednik DKOM Borut Smrdel. Po njegovih besedah je prednost sedanjega sistema učinkovitost; povprečen čas odločanja DKOM je namreč od 12 do 14 delovnih dni od pridobitve popolne dokumentacije oziroma upoštevajoč še nepopolno dokumentacijo in nedelovne dni okoli enega meseca. Smrdel pravi, da so postopki pravnega varstva pri oddaji javnih naročil v Sloveniji najkrajši med vsemi članicami Evropske unije, kar kaže tudi poročilo o stanju v evropskem pravosodju (glej graf). Iz tega je še razvidno, da so postopki pred specializiranimi tribunali praviloma krajši.

Če bi bil nad DKOM pritožbeni organ sodišče, se postavlja vprašanje, kdaj naj javni naročnik sklene pogodbo s ponudnikom, ali po odločitvi revizijske komisije ali sodišča. »Dve leti, kolikor bi sodišče potrebovalo za razsodbo, ne bi nihče čakal s podpisom pogodbe. Ob podpisu pogodbe po odločitvi DKOM pa bi sodišče v dveh letih lahko odločilo le o odškodnini zaradi nezakonitega ravnanja. Odškodninske tožbe pa imamo že zdaj,« pojasnjuje Smrdel. Zoper ravnanje naročnikov in DKOM je na leto vloženih okoli šest tožb, doslej pa še nobena ni bila uspešna.

Igor Banič kot problematično izpostavlja, da je dopuščeno dopolnjevanje ponudb: »Spoštovati bi se moralo presečni datum oddajanja ponudb in po tem datumu se ponudb v bistvenih delih ne bi smelo več dopolnjevati in spreminjati, denimo referenc, dodajanja novih partnerjev, spreminjanja razmerij med njimi v konzorcijih. Razpisni pogoji in zahteve so jasne in temu bi bilo treba slediti, vendar večinoma ni tako. DKOM je to »neizmerno« dopolnjevalno prakso doslej dopuščala. Zato je bilo tudi veliko pritožb, ki so po eni strani zavlačevale postopke javnega naročanja, hkrati pa tudi zavirale dejavnost.« Nenazadnje pritožbe in revizije višajo tudi stroške projektov in izkrivljajo konkurenčnost, dodaja.

Smrdel je pojasnil, da je zakon o javnem naročanju naprej določal, da je nepopolna vsaka ponudba, ki v celoti ne izpolnjuje vseh zahtev naročnika. Nato pa je zakonodajalec to spremenil in napisal, da se ponudba lahko ne le dopolnjuje, ampak tudi spreminja v vseh delih razen cene in predmeta. »V zadnjem letu je naša praksa taka, da ugotovimo, da je ravnanje naročnika skladno z zakonom, če dopusti menjanje referenc, podizvajalcev, naknadne predložitve potrdil in tako dalje,« pove Smrdel. »Ne vem, ali je še aktualno vprašanje, da smo preveč formalistični. Vedno pa je naša praksa samo odraz zakonodaje,« še dodaja.

Knez pa je kritičen, da so strokovnjaki premalo vključeni v delo DKOM. Smrdel pojasnjuje, da morajo biti trije člani komisije pravniki, dva pa druge stroke, denimo tehnične: »Pri strokovnih vprašanjih angažiramo strokovnjake, denimo glede medicine, gradbeništva, IT in tako dalje, ter tako dobimo njihova mnenja.«

Vse manj revizijskih zahtevkov

Lani je DKOM odločala o 353 revizijskih zahtevkih, kar je skoraj 200 manj kot leto prej, lahko da jih bo letos še manj kot lani, pravi Smrdel. Po njegovih besedah se število revizijskih zahtevkov zmanjšuje zaradi zakonodajnih sprememb, denimo s spremembo koncepta aktivne legitimacije, dvigom taks, zahtevo, da se predhodno opozori na portalu javnih naročil na vsako kršitev, preden se vloži zahtevek. DKOM je lani 60 odstotkov zahtevkov zavrgla ali zavrnila, v 36 odstotkih pa je sledila vlagateljem ter zahtevkom (delno) ugodila oziroma delno ali v celoti razveljavila postopke oddaje javnih naročil.

»Vsako leto je približno tretjina zahtevkov utemeljenih, podobne so tudi izkušnje kolegov v tujini. »Lani je bilo izpeljanih 6000 velikih javnih naročil, torej je bil vložen zahtevek za revizijo v približno petih odstotkih, utemeljenih zahtevkov pa se je nanašalo na približno 1,5 odstotka javnih naročil, ki niso bila razveljavljena samo v celoti. Poleg tega je bilo še okoli dodatnih 30.000 manjših javnih naročil,« Smrdel zatrjuje, da je delež sporov zelo majhen. Zaostrovanje pristopa do pravnega varstva Smrdela skrbi, saj to vpliva na konkurenčnost in dodaja: »Če se kršitve spregledajo na nacionalni ravni, je precej dražje, če kršitev pri reviziji projekta ugotovi evropska komisija. Ni vsak zahtevek za revizijo zlo, ampak lahko prispeva k boljšemu sistemu.«