O 46-letnem predsedniku računskega sodišča ni mogoče napisati prav veliko novega. Bil je direktor pozneje razpuščenega urada za javna naročila, prvi pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja, maja 2004 pa kot tretji predlagani kandidat izvoljen za prvega moža računskega sodišča, in sicer z devetletnim mandatom. Da delovanje najvišje državne revizorske institucije ni šlo v nos le prejšnji vladi, so lepo ponazorili dogodki ob razreševanju ministra Karla Erjavca, ko se je politična arena za kak trenutek poenotila o tem, da je zakon o računskem sodišču treba predložiti v presojo ustavnemu sodišču. Šoltes se sicer sprošča ob igranju rock'n'rolla v skupini Ni važn', ki bo marca nastopila v ljubljanski Cvetličarni.
Predsednik računskega sodišča ima pred seboj še nekaj let mandata, čeravno se občasno zdi, da bi mu ga marsikdo najraje malo pristrigel. V pogovoru se zadnjim peripetijam zaradi revizijskega poročila o poslovanju okoljskega ministrstva nismo mogli izogniti, več časa pa smo denimo namenili analiziranju neučinkovitega sistema javnega naročanja. Med drugim nas je zanimalo, kakšno zrcalno sliko o državi rišejo revizijska poročila. Šoltes bi ji v splošnem izrekel mnenje s pridržkom, »ne čisto pozitivno, ne pa tudi grozno katastrofalno«.
Radi vlagate predloge za razrešitev ministrov in drugih odgovornih v državnih institucijah?
Ne gre za to, ali jih rad vlagam ali ne, gre za zakon in njegove določbe. Pri hujših kršitvah vložitev zahteve za začetek postopka za razrešitev pomeni spoštovanje zakonskih določb. Diskrecijske pravice računskega sodišča ni in tako ne gre za radost ali neradost pri vlaganju takih zahtev.
Se prej vedno posvetujete s predsednikom vlade?
Doslej imamo izkušnje z dvema primeroma, ki se nanašata na delo ministra, zato o ustaljeni praksi ne moremo govoriti. Zaradi odziva v prvem primeru (ministra Janeza Podobnika, op. p.) sem presodil, da je treba v drugem primeru (ministra Karla Erjavca, op. p.) premiera obvestiti, predvsem pa ga opozoriti na težo in pomen problema, ki smo ga podčrtali v revizijskem poročilu, in o posledicah neizvedenih ukrepov. Ne gre za vprašanje kakšnih kant, ampak za to, da je Slovenija po količini ločeno zbranih odpadkov 17. med 27 članicami EU. Sem pa bil tudi pri prejšnjem premieru, ki sem ga prav tako opozoril na nekatere probleme na ministrstvu za okolje in prostor, predvsem glede poravnave s podjetjem, ki je opravilo sanacijo posledic plazu v Logu pod Mangartom.
Tudi pred objavo predloga za razrešitev Podobnika?
Pogovor se ni neposredno nanašal na poziv, ampak na problematiko okoljskega ministrstva. Ravnanje računskega sodišča (RS) pa je bilo v obeh primerih v okviru pristojnosti, ki jih imamo. Med naše pristojnosti ne sodi le revizija, ampak tudi preventive dejavnosti. Ker RS nima izvršilnih pristojnosti oziroma njegova mnenja nimajo atributov oblasti, je preventivni del toliko bolj pomemben. V tej smeri so potekali pogovori.
Predlog za Erjavčevo razrešitev se je izkazal za češnjo na torti, ki jo je premier potreboval za slovo od okoljskega ministra.
Revizijo smo začeli junija 2008. Predlog poročila, ki je vključeval popravljalne ukrepe, je bil ministrstvu predstavljen že maja lani, vendar, kar zadeva možnosti za njihovo realizacijo, ni bilo ne ugovorov ne pripomb. Ti niti ne bi smeli biti sporni, saj nismo zahtevali nič nemogočega, na primer »očistite planet Zemlja«, ampak da nam v devetdesetih dneh sporočijo, katere aktivnosti bodo izvedli in v kakšnem roku, ter določijo odgovorne osebe za uveljavitev sistemskih rešitev, ki zaradi neustreznosti pri ločenem zbiranju odpadkov povzročajo velike težave. Kdor več ločuje, več plačuje, sistem je nespodbuden.
Z dejavnostmi ne moremo večno čakati na »ugodne politične razmere«, saj je naše poročilo vsakič za koga izdano ob nepravem času. Če ga ne bi izdali, bi nam spet lahko očitali, da manipuliramo in čakamo na ugodno ozračje. Takega mišljenja seveda ne moremo sprejeti, ker potemtakem v času lokalnih ali državnih volitev sploh ne bi smeli opravljati revizij. Imamo svoje časovne načrte, program dela in izvajanja revizijskih pristojnosti.
Vas moti, če politiki delo RS izkoriščajo za legitimacijo svojega početja? Erjavec bi brez poziva k njegovi razrešitvi najbrž bil še danes minister.
Poziv smo vložili, ker ukrepi niso bili izvedeni. Če odmislim vse dnevnopolitične zadeve, ki so se in se dogajajo, nas predvsem veseli, da je premier upošteval poziv. Tisto, kar je zanimivo spremljati, pa so reakcije ob našem pozivu, tudi politične, in izjave posameznikov. Opazne so neverjetne podobnosti v vprašanjih o pristojnostih računskega sodišča, ki so se pojavile
že v primeru Podobnik.
Koliko neizvedenih popravljalnih ukrepov pa zadostuje za predlog razrešitve?
Presoja pomembnosti ni subjektivna, v glavi ali rokah predsednika računskega sodišča, ampak imamo za ta namen dokument - smernico o pomembnosti. Opredeljuje način določanja pomembnosti posamezne kršitve ali nepravilnosti, na podlagi njenih določb pa revizorji predlagajo oceno poslovanja nekega organa. V smernici računskega sodišča so določena pravila, na podlagi katerih revizor posamezno revizijsko razkritje opredeli kot tako pomembno, da je o njem treba poročati v revizijskem poročilu. Če recimo večina ukrepov ni bila zadovoljivo uresničena, pri čemer gre za kontekstualno pomembne zadeve in vrednosti, revizor neizvedbo ukrepov opredeli kot hudo kršitev.
Napovedi o ustavni presoji zakona o računskem sodišču so se pojavile že ob predlogu za razrešitev Podobnika, vendar dlje od žuganja ni šlo. Si bolj želite ustavno presojo ali spremembe zakona, navsezadnje je že iz leta 2001?
Vsak zakon je mogoče popraviti, izboljšati, in pri nas jih zelo radi spreminjamo. V drugih državah se zakoni, ki urejajo področje računskega sodišča, izjemno redko spreminjajo, prav zaradi pravne varnosti. Zato bi bilo zanimivo preizkusiti ustavnost zakona na ustavnemu sodišču, saj bi edino tako lahko presodili, ali je res v nasprotju z ustavo. Po našem mnenju ni.
Zakaj ste tako nerazumljeni?
Ker imamo v nazivu besedo sodišče, kar vsakogar avtomatično asociira na sodno vejo oblasti in na podobne pristojnosti, kot jih ima sodišče. Vendar mi nismo sodišče in ne izdajamo sodb.
Kateri naziv bi bil natančnejši?
V mednarodni organizaciji računskih sodišč je ustaljen izraz vrhovna revizijska inštitucija ali VRI, angleško supreme audit institution. Imena institucij so različna, poznamo pa denimo evropsko računsko sodišče, po katerem naj bi dobilo ime RS. Naša institucija ni nova, januarja je minilo že petnajst let od njene ustanovitve, zato se včasih sprašujem, zakaj je treba vedno znova poudarjati, kakšne so naše pristojnosti. V pozivu k razrešitvi odgovorne osebe ne vidim nič protiustavnega tudi zato, ker naš zakon ne pozna delitve na višje in nižje funkcionarje, da bi torej glede varovanja racionalnosti in pravilnosti javnih financ za župana ali ministra veljala druga merila kot za direktorja kakšnega zdravstvenega doma ali druge osebe javnega prava.
V pogovoru za Delo ste namignili, da bi bilo treba razmejiti politično in poslovodsko odgovornost. Kako bi to izvedli?
Predvsem z jasno zakonsko ločnico, ki je ne bi opredelili v zakonu o računskem sodišču, ampak v drugem ustreznem zakonu. Podobno ločitev poznajo v Veliki Britaniji, kjer za operativne in menedžerske napake v parlamentu odgovarjajo predvsem direktorji različnih vladnih agencij. Pri nas imamo med drugim zakon o javnih financah, ki jasno določa, da predstojnik ministrstva - minister - odgovarja za zakonitost, namembnost, učinkovitost in gospodarnost porabe proračunskih sredstev. Torej minister ni samo objektivno odgovoren, ampak tudi poslovodno.
Katere pristojnosti računskega sodišča pogrešate ali imate katerih preveč?
Vprašanje o pristojnostih je tudi politično vprašanje, glede na to, kakšno računsko sodišče hoče imeti država. Treba se je odločiti, ali bomo obdržali obstoječi koncept, kot ga imajo v srednjeevropskih in skandinavskih državah pa tudi Veliki Britaniji, pri čemer gre za neodvisno institucijo brez kaznovalnih pristojnosti, ali bi se bilo bolj modro ozreti proti romanskemu,
mediteranskemu delu, k Španiji, Portugalski in Grčiji, kjer ima računsko sodišče tudi neke vrste sodne pristojnosti. Če bi zdaj prešli k bolj radikalnemu konceptu, ki vključuje sodne pristojnosti, bi utegnili poslati napačen signal, češ da stopnja zavedanja o odgovornosti pri upravljanju javnih financ ni dovolj visoka, sicer bi bilo za odziv dovolj že samo mnenje ali poziv. Če se odločimo, da potrebujemo strožje mehanizme, to pomeni, da še nismo dovolj zreli, da bi sprejeli koncept institucije brez kaznovalnih pristojnosti. Leta 2001, ko se je sprejemala novela zakona, in še prej, ko je RS postalo ustavna kategorija, je bil namen po mojem prav oblikovanje takega sistema, kot ga imamo zdaj.
Računajoč na to, da bomo razvili visoke standarde.
Da, kar ni neobičajno v skandinavskih deželah in Veliki Britaniji, kjer je koncept nekoliko drugačen, vendar imajo mnenja revizorskih institucij izredno težo in jih upoštevajo z vso resnostjo.
Torej potrebujemo strožji sistem?
Še vedno sem optimist in upam, da nam bo tudi s sedanjim sistemom uspelo dvigniti javnofinančno kulturo na višjo raven. Pri tem je vsekakor pomembna in potrebna politična volja, zlasti sodeč po nekaterih težnjah v vzhodni Evropi, kjer je čutiti napetost v odnosu do vrhovnih revizijskih institucij. V nekaterih državah, na primer na Češkem in Poljskem, se nagibajo k zakonskim spremembam, ki bi po eni strani omejile pristojnosti teh institucij, po drugi pa povečale neposredni politični vpliv, saj bi ne samo vrh, ampak tudi drugo vodstveno raven imenovala politika.
Kaj jih je spodbudilo k obratu?
Če se pošalim: institucije, kot je naša, so lahko nemoteče samo takrat, kadar so tiho. Ko začnejo delovati, so moteče za vsako oblast. Dosleden nadzor nad porabo javnih sredstev očitno spodbudi tudi težnje po spremembah oziroma omejevanju pristojnosti.
Dobite od pristojnih organov, kadar jim po uradni dolžnosti predate kak primer, povratne informacije? Kaj se zgodi s 'prestopniki'?
V zadnjem času imamo bolj intenzivne stike tako s policijo kot tožilstvom, s katerim, kar zadeva naše predloge za uvedbo postopka ali ovadbe, precej redno komuniciramo o tem, na kateri stopnji je kateri od predanih primerov. Prav skozi tako komunikacijo ugotavljamo, da so medsebojno povezovanje, izmenjava izkušenj in večja povezljivost tožilstva in računskega sodišča potrebni. Mi jim predamo znanje o javnih financah, oni pa nam o kazenskem pravu. Pomembno je, da se usklajujemo in drug drugega poskušamo razumeti, da bi lažje prepoznali dejanja, ki bi lahko bila kazniva. Da bi bili pri identificiranju
takih dejanj učinkovitejši, bi morda potrebovali tudi kakšno spremembo kazenskega zakonika, ki po mojem javnih financ še ne ščiti dovolj dobro.
Kam merite?
Dodati bi bilo treba člen ali dva, v katerih bi določili, da ni kazniva le protipravna pridobitev premoženjske koristi, ampak da je dovolj to, da nekdo z malomarnostjo, tudi z naklepom, povzroči škodo javnim financam. Denimo podpiše aneks k pogodbi, v katerem se neutemeljeno odpove določenim ugodnostim za javni sektor iz osnovne pogodbe in s tem neposredno oškoduje
premoženje države. Ali proda neko zemljišče, čeprav ve, da bo čez določen čas vredno veliko več. Nekateri menijo, da je veljavni kazenski zakonik dovolj širok, da bi taka ravnanja lahko spoznali kot kazniva, toda po mojem mnenju, vedenju in izkušnjah ni čisto tako. Da ne bi stali križemrok, smo o tem že razpravljali s tožilci in na svetu za kaznovalno pravo. V delovni skupini smo oblikovali besedilo členov s področja inkriminacije javnofinančnih kaznivih dejanj.
Kako so se odzvali tožilci?
Zelo pozitivno. Nobenih zadržkov ali dvomov ni bilo. Menim, da bi taka sprememba prav tako lahko olajšala delo tožilcev, da bodo lažje inkriminirali ravnanje, ki ima morda znake več kaznivih dejanj.
Bi imela sprememba preventivne učinke?
Zagrožena bi morala biti ustrezno visoka kazen, da bi taka določba lahko učinkovala preventivno. Želimo si, da bi lahko z dnevnega reda umaknili slogan Psi lajajo, karavana gre dalje. Da bi zadeve zaradi takih zakonskih sprememb dobile epilog.
Zakaj nihče noče korenito poseči v sistem javnega naročanja?
Ker je bil sistem javnega naročanja, ki je bil pri nas povzdignjen v pravno normo s prvim zakonom leta 1997, vedno kombinacija evropskih direktiv, pričakovanj strokovne javnosti pa tudi političnega interesa. Ali smo z javnimi naročili dosegli postavljene cilje, je posebno vprašanje.
Lahko odgovorimo nanj?
Javna naročila po mojem niso samo pravna kategorija ali formalnost, ampak priložnost države za uresničevanje drugih politik: gospodarskih, demografskih, socialnih in ekoloških. Toda javna naročila niso cilj sama po sebi, ampak sredstvo za njegovo doseganje.
V praksi pa se kaže ...
... da tako razumevanje morda ni lastno sistemu in da javna naročila še vedno razumemo kot dolžnostno uslužbensko ravnanje, ne pa kot priložnost za doseganje namenskega, učinkovitega, gospodarnega in uspešnega poslovanja.
Navkljub množici zakonov in predpisov, ki urejajo to področje, ne znamo doseči tistega, kar bi v sistemu javnih naročil morali. Uspeh bi morda bil večji, če bi uporabljali načelo ZKP, zdrave kmečke pameti. Ali gospodinjske logike. To bi vplivalo ne samo na preglednost postopkov, ampak bi spremenilo tudi odnos do njih.
Je zakon o javnem naročanju prezapleten, permisiven, restriktiven?
S tem področjem se ukvarjam vrsto let, spremljal sem marsikatere zakonske spremembe - od zapletenih do bolj liberalnih. Pogrešam pa resnično željo po razumevanju področja ne samo kot sredstva za doseganje lastnega blagostanja, ampak tudi blagostanja javnih financ. Z javnimi naročili bi se morali ukvarjati tisti, ki so zanje posebej usposobljeni. Zato pozdravljam novelo zakona, ki je pred vrati in predvideva izobraževalni postopek za tako imenovane specialiste za javna naročila, saj jih potrebujemo.
Da izločimo razne zunanje svetovalce?
Da uvedemo sistem izobraževanja in podeljevanje licenc, tako kot pri borznih ali nepremičninskih posrednikih. Uslužbenci bi v tem procesu pridobili številna znanja in izkušnje, sistem bi bil bolj kakovosten. In še nekaj, javna naročila izvajajo javni uslužbenci, ne ministri in direktorji, imamo ustrezne službe, ki se z njimi ukvarjajo.
Prav v ljudeh je težava. Naša družba je tako majhna, da verjetno nič ne more preprečiti klientelizma. Potrebujemo sistem javnega naročanja, ki bo pisan na kožo majhni družbi?
Smo del evropske družbe in nekatere smernice moramo upoštevati, toda te se nanašajo na velika naročila, ki jih imamo razmeroma malo. Največ je tako imenovanih malih naročil.
Ker naročniki velika naročila radi drobijo na mala, da se izognejo zakonu?
Tudi to je lahko razlog. Kot je v nekem intervjuju dejal Matjaž Hanžek, bi Slovenija potrebovala še nekaj milijonov ljudi, da bi naši sistemi lahko delovali. V družbi, kjer je ena polovica v sorodu z drugo polovico, se lahko dogaja tudi tako imenovana dogovorna ekonomija. Toda z zakonom, zlasti če ga oblikuješ na osnovi primerov iz prakse, preprosto ne moreš zaobjeti vseh možnih situacij. V nekaterih primerih je veljavna zakonodaja lahko cokla uspešnega poslovanja, v drugih se sistem zlorablja za parcialne cilje.
V zadnjem času smo poskusili vse, tudi za naročila male vrednosti smo predpisali postopke, vendar so se izkazali za preveč zapletene. Potem smo za naročila storitev, vredna do 40 tisoč evrov, uvedli obvezno zbiranje ponudb brez predhodne objave. Treba je bilo izbrati tri, vendar se je to pravilo pogosto zlorabljalo in tako se je ob pregledu pogodb kakšnega naročnika izkazalo, da se nekateri ponudniki pojavljajo večkrat zapored. Da so se tri ponudbe pridobile tako, da si poklical znanca, ki je priskrbel še dve, s čimer je bilo pravilom formalno zadoščeno, je javna skrivnost. Če bi javna naročila malih vrednosti objavljali na portalu javnih naročil, bi bili z njimi seznanjeni vsi ponudniki in bi se izognili načelu Alana Forda 'Halo, Bing, kako brat?'.
In mit o najcenejšemu ponudniku? Mar ni ugodno gojišče za anekse in 'nepričakovana' dela?
Da. V zadnjem obdobju smo se osredotočili na ceno kot edino merilo. K temu je pripomogel tudi zakon, ki je določil, da mora cena pri ocenjevanju ponudbe odtehtati 60 odstotkov, kar je po mojem absurd. Vnaprej opredeljevati ceno kot absolutno vladarko je neustrezno, saj se številni postopki javnega naročanja tičejo dejavnosti z delujočim trgom, kjer cena ni posebej oblikovana za določen razpis. Tam pomembno vlogo igrajo tudi drugi elementi, denimo kakovost in okoljska merila.
Primat cene bo najbrž ošibila uvedba obveznih okoljskih ali zelenih meril.
Zelena naročila bodo imela na začetku nekoliko višjo ceno, denimo pri naročanju prehrane. Pri tej bo težko pričakovati, da bi bila cena edino merilo, saj ekološko pridelana hrana na takem razpisu sploh ne bi mogla konkurirati. Poleg tega tudi gospodarnosti ali smotrnosti posameznega postopka ne moremo oceniti samo na podlagi cene in reči: Iztržili ste najnižjo ceno, torej ste poslovali racionalno. Treba je pogledati ves postopek, zlasti pa, kaj se dogaja po tem, ko je ponudnik izbran, kako je z izvrševanjem pogodbe, z dodatnimi deli, aneksi ... Znano je, da se cena pogosto popravlja z aneksi, s katerimi se lahko začetna vrednost posla podvoji.
V katerih dejavnostih je največ takih 'pozabljivcev'?
Pri kupovanju medicinske opreme in v gradbeništvu. Pri zadnjem je največ težav z aneksi, pri medicinski opremi pa z načrtovanjem, saj se je včasih težko znebiti občutka, da tempa naročanja ne narekujejo zdravniki, ampak zasebni sektor, torej ponudniki medicinske opreme in farmacevti. V omenjenih dejavnostih so pogodbeni zneski najvišji, zato so nepravilnosti bolj opazne. V reviziji upravljanja medicinske opreme smo ugotavljali prav to, da ni faze načrtovanja, da niso oblikovani ustrezni standardi medicinske opreme in da se izvajanje pogodb spremlja neustrezno.
Notranji nadzor šepa?
Nadzor ali pa dosledno izvajanje pogodb. Javno naročilo se ne konča, ko podpišete pogodbo, takrat se šele začne izvajati, šele takrat je mogoče presojati, ali je bil postopek ustrezen ali ne, zlasti če izberete kakovost A, dostavijo pa vam kakovost B. Prav zato apeliramo, da je treba posebno pozornost nameniti izvrševanju pogodb.
Bi bilo javno naročanje preglednejše, če bi ustanovili centralizirano agencijo za javna naročila za vso državno upravo?
Centralizacija javnih naročil ima nekatere ekonomske učinke, vendar tudi pasti, saj javno naročanje združuje. Naročanje velikih količin bi lahko povzročilo negativne posledice za srednja in mala podjetja, ki na razpisih ne bi mogla konkurirati. To bi lahko privedlo do ustvarjanja monopolistov, ki bi izločili mala in srednja podjetja in bi postopno začeli diktirati cene, saj konkurence ne bi bilo več. Torej: centralizacija da, toda ne za vsako ceno in vsak predmet javnega naročila. Ideja o taki agenciji je modra, o tem smo se pogovarjali že pred leti, ko se je zapiral urad za javna naročila. Vendar menim, da ne bi smela postati centralni organ skupnega naročanja v imenu in za račun države, ampak bi morala biti posrednik pri sklepanju poslov javnega in zasebnega sektorja. Tako bi lahko zmanjšali tveganje za korupcijo.
Torej bi bila nekakšen servis.
Vodila bi določene postopke javnega naročanja, čez čas bi lahko uvedli še kataloge ponudnikov, ki bi gotovo imeli interes za kvalifikacijo. Na borzi javnih naročil bi denimo objavljali podatke in cene njihovih produktov ali storitev, tako bi bil sistem veliko preglednejši in bolj odprt.
Bi bil nadzor lažji?
Zagotovo. Agencija ne bi imela takih interesov kot posamezni naročniki, ker ne bi sklepala pogodb z neposrednimi finančnimi posledicami, s čimer bi se zmanjšala tudi tako imenovana dogovorna ekonomija.
Novinarji vas radi sprašujejo o vašem dedu Edvardu Kardelju, bolj malo pa jih vpraša o nastopu v legendarni Sreči na vrvici. Ste imeli v mladosti tudi sicer igralske ambicije?
Povabil me je moj prijatelj, glavni igralec Matjaž Gruden, in po tej 'epizodi' nisem več dobil ponudbe za nastopanje v filmu, zato sem se usmeril v glasbo. (smeh)
Ko pravite, da ste pri delu povsem neodvisni od političnih vplivov in interesov, torej ne igrate?
Čeprav je v medijih in javnosti slišati marsikaj, moram reči, da političnih pritiskov osebno nisem bil nikoli deležen, prav tako ne, kar zadeva vplivanje na vsebinske odločitve računskega sodišča. To res lahko zagotovim.
Iz današnje tiskane izdaje priloge Dela Delo Mag