Tiskane izdaje
Gledano z vidika Slovenije se je Beneška komisija na svoji 103., junijski seji ravno še pravi trenutek odločila, da spregovori o evropskih demokratičnih izročilih in standardih v zvezi s položajem obsojenih poslancev. Pri tem si je pomagala z avtonomno analizo ureditve in prakse v tridesetih državah, ki so članice Beneške komisije. Podlaga za to aktivnost je bilo skupno zaprosilo vladne koalicije in nezadovoljne parlamentarne opozicije v Albaniji, mnenje pa je kot ponavadi lahko koristno za vse države, ne samo za tisto, ki je sprožila njegovo sprejetje.
Čeprav bo njeno mnenje o tem dokončno sprejeto oktobra, lahko bistvene ugotovitve dosedanje razprave povzamemo v naslednjih desetih zapovedih:
(1) Ustava naj vsebuje vsaj najbolj nujne določbe o prenehanju poslanskega mandata obsojencev ter o prepovedi njihovega kandidiranja.
(2) Za podrobno zakonsko urejanje teh vprašanj je od kazenske primernejša volilna zakonodaja.
(3) Omejitve svobodnih volitev, kot jih določa Evropska konvencija o človekovih pravicah, morajo temeljiti na jasnih in nedvoumnih zakonskih določbah.
(4) Omejitve morajo biti utemeljene v javnem interesu in namenjene doseganju legitimnega cilja (preprečiti aktivno vlogo obsojencev pri političnem odločanju).
(5) Posegi v volilno pravico morajo biti sorazmerni in nujni v demokratični družbi; načelo sorazmernosti je treba spoštovati tudi pri določitvi dolžine trajanja prepovedi kandidiranja.
(6) Omejitve kandidiranja in prenehanje poslanskega mandata so sprejemljive samo, če gre za hujša kazniva dejanja oziroma daljšo izrečeno zaporno kazen.
(7) V načelu naj bodo izenačene podlage za prepoved kandidiranja in za prenehanje poslanskega mandata.
(8) Domneva nedolžnosti zahteva, da lahko prepoved kandidiranja in odvzem poslanskega mandata temeljita samo na pravnomočni obsodbi.
(9) Podlaga prenehanja poslanskega mandata in prepovedi kandidiranja naj bo avtomatična posledica pravnomočne obsodbe, ne da bi bilo o tem mogoče politično arbitriranje.
(10) Pravosodje mora pri odločanju o prepovedi kandidiranja in prenehanju poslanskega mandata še posebej pazljivo udejanjati svojo nepristranskost in neodvisnost.
Premalo zavezujoče?
Na prvi pogled se morda zdijo te smernice splošne in premalo zavezujoče, vendar ni tako. Očitno je na primer, da z njimi ne bi bila skladna pred kratkim predlagana ureditev, po kateri bi omejitve kandidiranja in prenehanje poslanskega mandata v Sloveniji veljali za vsakogar, ki bi bil pravnomočno obsojen, ne glede na naravo storjenega dejanja in ne glede na dolžino izrečene zaporne kazni. Takšna rešitev ne bi bila sporna samo z vidika evropskih standardov varstva pravic in določb evropske konvencije, temveč bi bila neskladna tudi z načelom sorazmernosti iz slovenske ustave. Podobno velja za nekatere predloge o pretirani dolžini trajanja takšne omejitve, kot je prepoved kandidiranja.
Nobene potrebe ni, da bi poskušala Slovenija biti strožja in bolj represivna do obsojenih kot druge evropske države. Nedvomno bo njena ureditev lažje prestala ustavnosodno presojo in presojo Evropskega sodišča za človekove pravice, če bo temeljila na pravnomočni kazenski obsodbi na daljšo zaporno kazen in določila čim krajši čas trajanja prepovedi kandidiranja po prestani kazni. Seveda lahko nova zakonska ureditev velja samo za kazniva dejanja, storjena po njeni uveljavitvi.
Razumljivo je, da zakonodajalec upošteva kritičnost ogorčenih volivcev, ki mnogokrat na svoji koži čutijo zelo hude posledice tudi v primerih, ko storijo posamezne prekrške in manj huda kazniva dejanja. Ni malo primerov, ko zaradi takšnih kršitev, na primer s področja ogrožanja varnosti prometa, izgubijo vse svoje prihranke, svobodo, ugled in pogosto tudi zaposlitev. Zato upravičeno poudarjajo, da bi morali poslanci kot njihovi predstavniki, ravnati bolj odgovorno kot povprečni volivec in da bi morali biti strožje kot navadni smrtniki kaznovani za kršitev kaznovalnih norm. Po drugi strani bi se v praksi lahko zgodilo, da bi se kazenski postopki proti poslancem začeli tudi iz političnih pobud, zato da bi se vladajoči znebili nadležne opozicije. Temu so namenjene določbe o imuniteti ter nadzor ustavnega in evropskega sodišča glede tega, ali so bili poslanci deležni pravičnega sojenja in ali so na obsodbah temelječe omejitve in prepovedi sorazmerne s storjenimi kaznivimi dejanji.
Slovenija je med zelo redkimi državami, ki ne poznajo prepovedi kandidiranja za obsojence. Za takšno odstopanje ni videti prepričljivih razlogov v državi, ki je še zlasti v oblastni sferi prepredena s korupcijskimi tveganji vseh vrst.
Ne za vse enako
Vprašljiva je tudi na prvi pogled prepričljiva zamisel, da se prepoved kandidiranja uveljavi kar za vse najpomembnejše državne funkcionarje na enak način in z istim predpisom. Takšna ureditev bi lahko pomenila neenakost pred zakonom, saj je različne situacije treba urejati različno, primerno njihovim posebnostim in različnemu ustavnemu položaju posameznih funkcionarjev glede uveljavljanja odgovornosti. Ustavni pravniki smo na primer prepričani, da je omejitve za predsednika republike (zoper katerega je že po veljavni ureditvi mogoče sprožiti ustavno obtožbo pred ustavnim sodiščem in nima imunitete) primerneje urejati v ustavi kot v volilni zakonodaji.
Priznati velja, da so tokrat predlagatelji zakonskih sprememb v Sloveniji upoštevali večino omenjenih pomislekov pravne znanosti in stroke, in sicer še preden je o njih spregovorila Beneška komisija. Upoštevali so tudi pripombo, da takšnih sprememb ne gre sprejemati po skrajšanem postopku. Kljub temu ni odveč opozorilo, da bi vsako skrajševanje dolžine zaporne kazni, ki je pogoj za odvzem mandata in podaljševanje časa, v katerem je obsojenemu prepovedano kandidiranje, lahko vodilo do ocene ustavnega ali evropskega sodišča o takšnem nesorazmernem posegu v volilno pravico, ki ni nujen v demokratični družbi.
Zavedati se moramo, da je Beneška komisija zanesljiva poznavalka konvencije in dosedanjih odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice ter zanesljiva napovedovalka njegovih prihodnjih odločitev. Čeprav mnenja Beneške komisije ne zavezujejo tako kot sodbe strasbourškega sodišča, se lahko države, ki jih spremljajo in upoštevajo, uspešno izogibajo konfliktom in nepotrebnim sodnim sporom. Lahko bi rekli, da takšno preventivno delovanje Beneške komisije še najbolj spominja na vlogo kakšnega uglednega mednarodnega znanstvenega inštituta.
Zna pa Beneška komisija kdaj pa kdaj delovati tudi kot udarna gasilska brigada za varstvo pravic. Tokrat je pokazala zobe Turčiji, ko so jo prizadeti sodniki in tožilci opozorili, da sodni svet ob odločilni vlogi ministra za pravosodje sodnikom in tožilcem odvzame zadeve, ki se nanašajo na korupcijo in trgovino z orožjem, dotedanje nosilce pa razreši funkcije, jih pošlje sodit na drugi konec države ali celo v zapor. Vse to se dogaja na zakonski podlagi, ki je bila medtem že razveljavljena pred ustavnim sodiščem v Turčiji. V deklaraciji, pripravljeni in sprejeti čez noč, je Beneška komisija ostro opozorila Turčijo, da ne bo tolerirala obnašanja, ko neka članica navidez konstruktivno sodeluje z Beneško komisijo pri izboljševanju svojega pravosodnega sistema, prikrito pa deluje na način, ki je v globokem nasprotju z načeloma delitve oblasti in neodvisnosti sodstva.
Pravijo, da se tisti, ki ga je pičila kača, boji zvite vrvi. Slovenija je vse preveč otečena od številnih ugrizov evropskih sodnikov; njen ugled in proračun pa še posebno trpita zaradi pilotnih sodb strasbourškega sodišča (sojenje v razumnem roku, izbrisani, devizni varčevalci). Zato si ne more privoščiti podcenjevanja opozoril, ki bi lahko vodilo do nepotrebnih sodnih sporov in novih obsodb.
––––––
Prispevek je mnenje avtorja
Dr. Ciril Ribičič, profesor na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani in član Beneške komisije pri Svetu Evrope
