Tiskane izdaje
Po številnih zapletih pri odločanju o predčasnih volitvah smo končno pred prvim korakom novoizvoljenega državnega zbora, to je njegovim konstituiranjem. Od njega volivci veliko pričakujemo.
Prvo in najpomembnejše je upanje, da bosta vladajoča koalicija in opozicija vzpostavili odnose, ki so primerni za parlamentarno demokracijo. To pomeni uveljavljanje ustrezne stopnje kulture v medsebojnih odnosih.
Ob konstituiranju novega državnega zbora pa se zdi nujno izraziti še pričakovanje, da se bo s tem mandatom začelo novo poglavje v uresničevanju ustavnega načela delitve oblasti in uveljavljanju pravne države.
Kot ustavnemu pravniku, ki je več let spremljal odnose med državnim zborom in ustavnim sodiščem in je spremljal tudi prakso v Zvezni republiki Nemčiji, po kateri smo povzeli ureditev ustavnega sodišča, se mi zdi, da je v teh odnosih nastopil ključen trenutek, ko je 20. julija 2014 državni zbor sprejel Deklaracijo o ustavnih vidikih izvršitve odločbe U-I-114/11, s katero je ustavno sodišče 9. junija 2011 ustanovilo občino Ankaran.
Državni zbor nasproti ustavnemu sodišču
V zgodovini vpletanja ustavnega sodišča v odločanje o ustanavljanje občin od leta 1994, zlasti pa vmešavanja v občino Koper in poskusov njenega razbitja, je to prvi primer, da se je državni zbor uprl izvršitvi odločbe ustavnega sodišča.
Da se državni zbor ni uprl posameznim odločbam ustavnega sodišča, na primer razveljavitvi zakona, je kriva njegova pravna služba (ZPS), ker ni pripravila ustreznih mnenj. Tako je v državnem zboru prevladovalo prepričanje, da mora vsako odločbo brez ugovora izvršiti. To pa seveda ne drži. Državni zbor lahko razveljavitvi zakona ali njegovega posameznega člena, ugovarja in lahko ponovno sprejme isti zakon oziroma člen zakona. To ni samo njegova pravica, ampak tudi dolžnost, če hoče program, ki ga je sprejela vladna koalicija, dosledno uresničevati. Državni zbor bo s ponovitvijo enakega zakona z dodatnimi argumenti morda prepričal ustavno sodišče ali pa bo ustavno sodišče vztrajalo pri svojem in bo zakon spet razveljavilo. Potem lahko državni zbor ponovno presodi, ali pravilno razlaga ustavo in ali je njegova odločitev skladna z ustavo ali ne. Po izmenjavi argumentov v duhu načela delitve oblasti se glede določenega problema vedno najde razumna rešitev.
Da ni res, da mora zakonodajalec odločbe ustavnega sodišča izvrševati brez ugovora, kaže primerjava z drugimi državami. Praksa iz ZDA kaže, da se je kongres v določenem obdobju povprečno petkrat na leto zoperstavil vrhovnemu (ustavnemu) sodišču ZDA. Še laže bi se zgledovali po Zvezni republiki Nemčiji, po kateri smo prevzeli ureditev ustavnega sodišča. Nemško zvezno ustavno sodišče je v neki odločbi izrecno zapisalo, da obveznost odločb ustavnega sodišča ne pomeni, da zakonodajalec ne more ponoviti enakega akta, kakršnega je zavrnilo ustavno sodišče.
DZ je izrazil politično voljo glede občine Ankaran
Pravzaprav bi se moral državni zbor izrecno upreti že takrat, ko mu je ustavno sodišče z odločbo U-I-137/10 (26. 11. 2010) ukazalo, da mora ustanoviti občino Ankaran, vendar se ni. Temu ukazu se državni zbor formalno ni uprl, ker mu ZPS za to ni pripravila ustreznega mnenja. Ustavno sodišče je torej čakalo, da bo državni izpolnil njegov o ustanovitvi občine Ankaran. Ukazu za ustanovitev občine Ankaran je ustregla skupina poslancev, podpornikov občine Ankaran, ki je predlagala zakon o ustanovitvi občine Ankaran, vendar pa ta zakon ni bil sprejet. Ta odločitev je bila jasna: za zakon je glasovalo samo 17 poslancev, proti pa jih je bilo 48.
Ustavno sodišče bi torej moralo upoštevati jasno politično volijo državnega zbora, da noče razbiti občine Koper in noče ustanoviti občine Ankaran. Žal pa je tu ustavno sodišče ravnalo nerazumno: ker ga državni zbor ni ubogal, je zakonodajno funkcijo vzelo v svoje roke in je sámo ustanovilo občino Ankaran. Ta ukrep so v ustavnem sodišču razlagali kot stopnjevanje sankcij proti neposlušnemu državnemu zboru.
Takrat sta poslanca Luka Juri in Marjan Križman predlagala resolucijo, v kateri bi državni zbor navedel argumente ustavnemu sodišču, zakaj njegove odločbe ne bo izvršil (ne bo ustanovil občine Ankaran), in v kateri bi se opravičili Ankarančanom, ker so bili zavedeni, češ da imajo pravico do svoje občine. Žal je tej resoluciji odločno nasprotovala ZPS, zato je bila zavrnjena že na pristojnem odboru državnega zbora.
Deklaracija o izvršitvi odločbe ustavnega sodišča
Po treh letih so poslanci ponovili poskus, da bi se uprli izvršitvi sporne odločbe ustavnega sodišča. Skupina poslancev je predlagala deklaracijo, ki jo je državni zbor sprejel 20. junija 2014. V deklaraciji so navedeni ustavnopravni argumenti, zakaj državni zbor ne more izvršiti odločbe, s katero je ustavno sodišče prekršilo načelo delitve oblasti in je poseglo v zakonodajno pristojnost državnega zbora.
V deklaraciji je državni zbor ugotovil, da občina Ankaran ni ustanovljena, ker o njeni ustanovitvi ni bil sprejet zakon, in da vanjo ni mogoče razpisati volitev. Volitve se lahko razpišejo samo v občine na podlagi Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/2006 in 9/2011), v tem zakonu pa ni občine Ankaran.
Ta deklaracija izpolnjuje isti cilj, kakršnega je imela resolucija pred tremi leti, torej ubraniti zakonodajno pristojnost državnega zbora pred protiustavnim posegom ustavnega sodišča.
Žal je ZPS odločno nasprotovala tudi tej deklaraciji, tako kot je pred tremi leti nasprotovala resoluciji. Kljub nasprotovanju ZPS je državni zbor deklaracijo sprejel, ker temelji na prepričljivih ustavnopravnih argumentih.
Kdo ima zakonodajno oblast?
Uresničitev deklaracije je, žal, preprečil predsednik državnega zbora Janko Veber, ki je kljub ugotovitvi deklaracije, da ni mogoče razpisati volitev v občino Ankaran, razpisal volitve tudi v občino Ankaran.
S tem dejanjem je predsednik državnega zbora Janko Veber zakonodajno funkcijo prepustil ustavnemu sodišču.
Zdaj ostane odločitev o tem, ali se bo državni zbor novega sklica sprijaznil s tem, da njegovo zakonodajno funkcijo prevzame ustavno sodišče, in bo torej začel delovati kot invaliden zakonodajni organ, kot nesuvereno ljudsko predstavništvo, ali pa bo vztrajal, da se izvrši deklaracija, ki jo je sprejel dosedanji državni zbor in se volitve v občino Ankaran ne razpišejo.
Ta odločitev državnega zbora je ključna za spoštovanje ustave, za spoštovanje nosilnih ustavnih načel, v katerih je izraženo bistvo naše ustavne demokracije, to je: oblast ljudstva, pravna država, načelo delitve oblasti. Po nobenem od teh načel ustavno sodišče nima pristojnosti za ustanovitev občine, ampak je to pristojnost državnega zbora.
Ta odločitev je pomembna predvsem zato, da se bo okrepila samozavest poslancev, da se bodo zavedali, da so od volivcev dobili mandat za izvrševanje svoje funkcije in da to funkcijo izvršujejo na podlagi ustave, ne pa na podlagi odločb ustavnega sodišča. Poslanci se morajo zavedati, da ustave ne razlaga samó ustavno sodišče, ampak ustavo razlaga tudi državni zbor, ker sicer ne bi mogel vedeti, ali odloča v skladu z ustavo.
Skratka, odločitev državnega zbora o uveljavitvi deklaracije je pomembna za to, da se bo krepila samozavest poslancev suverenega državnega zbora.
––––––
Dr. Ivan Kristan, zaslužni profesor Univerze v Ljubljani
