Tiskane izdaje
Z uzakonitvijo fiskalnega pravila in prevzemom evropskih pravil srednjeročnega fiskalnega načrtovanja se je Slovenija znašla v položaju, ko bo bistveno to, kako bo zgradila celovit sistem povezanosti razvojnih ciljev, ciljev makrofiskalne strategije in operativnih, finančno jasno definiranih programov za njihovo uresničitev v srednjeročnem obdobju.
Stabilno fiskalno načrtovanje (preseki 2, 3, 4 v tabeli) mora temeljiti na jasno definirani razvojni strategiji države (presek 1 v tabeli), ki določi vizijo, cilje razvoja, strateške usmeritve in razvojne politike ter prioritete v teh politikah. Na tej podlagi mora nastati srednjeročni finančni izvedbeni dokument (preseki 5, 6 v tabeli). Samo domišljeni strateški dokumenti omogočajo pripravo smiselne makroekonomske in fiskalne strategije, ki upoštevata želene razvojne cilje in politike ter njihove uresničitve s pomočjo programskih proračunov. Ti pa morajo uporabljati kazalnike, ki merijo uspešnost in učinkovitost razvojnih politik (preseki 7, 8, 9 v tabeli). Toda tudi najboljši razvojni dokumenti, ki ne upoštevajo glavnih makroekonomskih omejitev zaradi strukture gospodarstva in njegove produktivnosti, ne bodo omogočili hkratnega učinkovitega razvoja/rasti, socialne vključenosti, mednarodne konkurenčnosti in fiskalne stabilnosti.
Zato je pomembno, da se pri odločanju, kako ambiciozno izvajati razvojne politike glede na zatečene makro- in fiskalne omejitve, upoštevajo predvsem zmožnosti narodnega gospodarstva, ne pa zgolj evropska pravila fiskalne stabilnosti. Ta pravila so linearna, na primer zahteva o izravnanem strukturnem saldu, tako časovno kot tudi glede na strukturo posameznih gospodarstev in njihov tekoči konjunkturni položaj. Poleg tega so pravila med seboj neusklajena, v primeru prehoda države z evrom iz režima presežnega primanjkljaja v režim preventivnega doseganja predpisanega strukturnega salda. Če v oceni proizvodne vrzeli oziroma višine potencialne gospodarske rasti nastanejo razlike med evropsko komisijo in državo članico, potem lahko neustrezna ocena, na primer evropske komisije, povzroči nesmiselno žrtvovanje ciljev razvojne strategije države. Po drugi strani pa slabo pripravljena razvojna strategija ali njena odsotnost, pripomoreta k temu, da so konkretni proračunski dokumenti in finančno ovrednoteni prednostni javni izdatki bolj posledica naključnih interesnih pritiskov kot pa rezultat jasno definiranih prednosti narodnega gospodarstva. To je posledica neustrezne strukture proračunov, saj ne sili v natančno določitev programskih ciljev in politik ter preverjanje njihove učinkovitosti. Za vsebinsko povezavo razvojnih ciljev in politik z njihovo kakovostno finančno in operativno realizacijo je torej ključno, da obstaja matrika dobro delujočih presečnih množic, kot je prikazana v tabeli, in da jo vodi ter usklajuje centralna točka v vladi (OECD govori o »Center of Goverment«).
Kaj lahko ugotovimo za Slovenijo na začetku nove finančne perspektive in uveljavljanja evropskih pravil fiskalnega načrtovanja in konsolidacije? Iz dostopnih podatkov je težko ugotoviti, kakšna naj bi bila povezanost razvojnih (Strategija pametne specializacije – SPS in Nacionalni razvojni program – NRP) in makrofiskalnih (Program stabilnosti – PS) dokumentov za obdobje do leta 2020. SPS za obdobje 2016–2018 predvideva za 630 milijonov evrov dodatnih proračunskih sredstev, medtem ko PS v tem obdobju predvideva le za 400 milijonov evrov povečanih skupnih proračunskih izdatkov. Če upoštevamo relativno neodvisno gibanje izdatkov za pokojnine, zdravstvo in obresti, bodo plače in investicijski izdatki ob predvideni povprečni realni gospodarski rasti okoli 2,5 odstotka močno pod vplivom zapovedanega fiskalnega pravila (povprečno zahtevani letni fiskalni doseg 0,5 odstotka BDP) in predvidenega srednjeročnega fiskalnega cilja (izravnan strukturni saldo) leta 2020. Zdi se, da je proces fiskalne konsolidacije prehiter glede na cilje in prioritete, določene v SPS in NRP. Očitno bo treba močneje intervenirati v institucionalno zgradbo našega narodnega gospodarstva, če bo fiskalna strategija ostala nespremenjena. Takšna neusklajenost se zgodi, ko sta procesa priprave dokumentov in strategij le načelno povezana, njihovo dejansko finančno ovrednotenje pa ostaja na zelo načelni ravni (v SPS v dveh tabelah – »finančni viri« in »kazalniki in indikatorji za spremljanje«). Priprava pravega državnega finančnega programa razvojnih prioritet in investicij (DRPI) pa do danes še ni bila sprejeta. Zato ni mogoče pričakovati, da bo dveletni izvedbeni finančni dokument – proračun pokazal jasno sliko te povezave, še posebno ker je njegova programska struktura bolj formalistične narave in ne temelji na jasni opredelitvi razvojnih programov. Ti se morajo dinamično prilagajati strukturi razvojnih prioritet, in ne mednarodno primerljivi klasifikaciji funkcij države (definicija COFOG), saj gre za dve vsebinsko različni definiciji, čeprav računovodsko izhajata iz istega informacijskega sistema.
Šibki točki našega sistema razvojnega in proračunskega načrtovanja sta tako dve. Najprej priprava kakovostne razvojne strategije in smiselne fiskalne strategije (z več stopinjami prostosti, v primeru dinamike fiskalne konsolidacije, zaradi nestabilne metodologije evropske komisije za izračun potencialnega proizvoda). Potem pa tudi nedomišljen proces priprave temeljnih srednjeročnih finančnih dokumentov (preseki 5 in 6) ter neobstoječ sistem spremljanja in vrednotenja učinkovitosti uporabe javnih sredstev (presek 9). Ker ne obstaja DRPI je dveletni državni proračun samo navidezna finančna slika srednjeročnih razvojnih prioritet in torej v svoji strukturi tudi vsebinsko skop, čeprav napolnjen s kopico bolj ali manj uporabnih informacij za meritorno odločanje, kateri novi programski izdatki se lahko vključijo in kateri od obstoječih bi morali biti ukinjeni. Do izračuna fiskalnega prostora, ki je presečišče med razvojnimi potrebami države in njeno fiskalno močjo, pri nas pridemo bolj na podlagi interesov kot racionalne izbire med konkurenčnimi programi. Formalno zapisani razvojni cilji se zato uresničujejo predvsem naključno, in ne toliko sistematično, srednjeročne fiskalne strategije pa praviloma veljajo samo v prvem letu po sprejemu (glej PS od leta 2010).
Sprejetje zakona o fiskalnem pravilu in strategije pametne specializacije sta torej trenutek, ko bi moral nastati strateški dokument, ki bi jasno definiral medsebojno povezanost razvojne in fiskalne strategije ter učinkovitega proračuna. Morali bi sprejeti naslednje dokumente: zakona o razvojnem načrtovanju, strategijo razvoja Slovenije, DRPI, novi zakon o javnih financah in koncept programskega proračuna s sistemom kazalnikov, meril, učinkov in rezultatov. Veliko od naštetega je že bilo začeto, a potem opuščeno. Zdaj to ni več ena od možnosti, ampak edina pot do uspeha.
Mitja Gaspari nekdanji finančni minister in guverner Banke Slovenije
