Kako pisati zakone? Ne tako, kot jih

Preden vlada pošlje zakon v državni zbor, bi morala opraviti javno razpravo in presoditi, kakšni bodo njegovi učinki na proračun, gospodarstvo, socialo in okolje. Toda postopek steče že, če pri vsakem zapiše, da jih ni. Podobno velja tudi za javno razpravo. Velikokrat je ni.

Kaj pomeni, da bom odslej plačevala 195 evrov namesto 39? Ob tem, da v treh izmenah in z napornim delom zaslužim manj od minimalne plače, da je mož brezposeln, zame to pomeni čisto grozo. – Tako je pred dnevi za Val 202 razložila mati dveh otrok, ena od 2792 tistih, ki bodo z novim zakonom o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin izgubili pravico do subvencije neprofitnega dela stanovanjske najemnine.

Da zakon, ki je bil pred dobrim mesecem sprejet v parlamentu, ne bo imel posledic na socialnem področju, je sicer pri pripravi besedila ocenila vlada. Zakonodajno-pravna služba državnega zbora jo je v mnenju opozorila, da vpliva na socialne razmere ni pojasnila.

O tem, kdo je predlagal zakonski člen, ki posega v pravice najbolj ranljivih državljanov, ima zdaj vsaka stran svoje mnenje. Minister Boris Koprivnikar je sicer pred poslanci državnega zbora pojasnil, da je besedilo zakona posledica dogovora med reprezentativnima združenjema občin in vlado, toda pri Združenju občin Slovenije pravijo, da niso bili pobudniki tega ukrepa, niti ga niso zagovarjali. Tudi na ministrstvu za delo opozarjajo, da so členu zakona, ki spreminja drugega iz leta 2012, vseskozi ostro nasprotovali, ker pomeni poslabšanje materialnega položaja socialno šibkih najemnikov. »Nihče ni predlagal, nihče podprl,« je bilo zapisano v članku na spletu javnega radia.

Ko smo na ministrstvo za javno upravo naslovili vprašanje, kdo je ukrep predlagal, so odgovorili le, da »zadeva ni v njihovi pristojnosti«, in predlagali, naj se obrnemo na ministrstvo za delo, čeprav je minister za javno upravo Koprivnikar v predlogu zakona naveden kot prvi med odgovornimi za strokovno pripravo in usklajenost gradiva.

Analize ni bilo

Da je bil predlog glede na dostopno gradivo »bolj ali manj soglasno sprejet«, ugotavlja Irena Bačlija s katedre za analizo politik in javno upravo pri fakulteti za družbene vede. Raziskovalka tudi opozarja, da je iz ocene posledic predpisa razvidno, da ni bila opravljena analiza, kaj bo to pomenilo za najemnike in kakšno populacijo bo ukrep najbolj prizadel. Po njenem je podobno pri pripravi večine drugih predpisov. »Po resoluciji o normativni dejavnosti naj bi se pripravljale javne politike, ki imajo za sabo argumente, empirične in statistične študije ter so nastale z vključevanjem širše zainteresirane javnosti. V praksi pa je povsem nasprotno.«

»To je gibanje«

Resolucijo o normativni dejavnosti, ki predvideva zgodnje vključevanje javnosti pri pripravi predpisov in analizo učinkov na družbo, je državni zbor »zaradi priprave in sprejemanja kakovostnih predpisov« sprejel leta 2009, poslovnik vlade pa se je v skladu z njeno vsebino spremenil leto pozneje. V njej so zapisali, da so dobri predpisi sicer samo en, toda hkrati nepogrešljiv pogoj za dobro delovanje države, kakovost predpisa pa da je odvisna od njegove vsebine, od tega, ali normira prava vprašanja, in ali država z njim določa pravila poštenega in pravičnega sožitja med ljudmi, ne da bi jim postavljala nepotrebne zahteve in povzročila težave.

Matija Kodra, ki pri ministrstvu za javno upravo vodi službo za boljšo zakonodajo, upravne procese in kakovost, priznava, da je priprava predpisov formalno dobro urejena, da pa je problem njena implementacija. Kot pravi, so zato nedavno pripravili priročnike s smernicami za pripravljavce zakonov, hkrati postavljajo elektronsko podprt modul s povezavami do različnih zbirk podatkov, kar naj bi prineslo bolj učinkovito presojo posledic predpisa. »Toda to ni nekaj, kar se spremeni z danes na jutri, ampak gre za gibanje,« meni Kodra.

Ni čisto tako

Večino zakonov pripravi vlada, besedila pa nastajajo na resornih ministrstvih, zunanjih sodelavcev, ki pri tem sodelujejo, je danes malo, pojasnjuje Ksenija Mihovar Globokar, direktorica vladne službe za zakonodajo, kjer obravnavajo predloge predpisov z vidika skladnosti z ustavo in pravnim sistemom ter z vidika pravil pravne tehnike. Ko gre besedilo v tako imenovano medresorsko usklajevanje, je treba pridobiti vsaj mnenje finančnega ministrstva in vladne službe za zakonodajo. »Ko je vsebina predpisa usklajena tako, da tudi naša služba nima več pripomb, gre gradivo v vladno proceduro,« razlaga direktorica. »Želimo si, da bi čim več predpisov spremljalo naše mnenje brez pripomb, vendar ni čisto tako.«

Na vprašanje, ali predlagatelji zakonov upoštevajo njihove pripombe, pa odgovarja: »Ne morem trditi, da je vedno tako, a mora predlagatelj to utemeljiti. Zgodi se, da nas ministrstvo prepriča, da je hotelo uzakoniti nekaj drugega, kot smo mi razumeli. Toda to še vedno pomeni, da je norma slaba. Kajti če je mi nismo razumeli, je z njo nekaj narobe.«

Računsko sodišče je od sprejetja resolucije dvakrat revidiralo urejenost sprejemanja predpisov in izvajanja analiz njihovih učinkov na družbo. Tudi v zadnji reviziji leta 2012 so ugotovili podobno kot v prvi: v postopek sprejemanja predpisov še vedno niso vgrajene učinkovite kontrole, ki bi zagotavljale pripravo predpisa po za to določenem postopku in kakovostno pripravljeno gradivo. Pri več kot polovici revidiranih predpisov je predlagatelj hkrati zapisal zgolj, da nimajo finančnih posledic, podoben delež naj jih tudi ne bi imel drugih posledic za družbo.

»Temu se reče 'zapolni prazna mesta',« ponazori Bačlija s FDV. »Če predlagatelj na generalni sekretariat vlade pošlje obrazec, v katerem so ostala prazna mesta, mu ga vrnejo z navodilom, naj jih zapolni. Četudi na prazno mesto vpiše le, da predpis nima učinkov, gre ta lahko v nadaljnjo proceduro.« Po njenem je tako pravi smisel presoje učinkov izgubljen. »Uporabljen je zgolj kot neko orodje, da potem lahko rečeš, da si ga uporabil, čeprav ga nisi zares. Predlagatelji ne razumejo, da bi jim analiza učinkov pomagala pripraviti bolj kakovostne predpise.«

Šest ali štirinajst dni – ni razlike

Podobno stanje ugotavljajo pri mreži nevladnih organizacij CNVOS, ki od leta 2009 spremlja kršitve resolucije, izsledke pa objavlja na spletni strani steveckrsitev.si. Po njihovih podatkih je vlada Mira Cerarja resolucijo kršila pri več kot 60 odstotkih od skupno 273 objavljenih predlogov predpisov. Resolucija namreč govori o minimalnih priporočilih glede sodelovanja javnosti, ki naj traja od 30 do 60 dni. Kot izjemo navaja zgolj predpise, pri katerih »sodelovanje po naravi stvari ni mogoče«, kar naj bi bilo pri nujnih postopkih in državnem proračunu.

»Če pripravljaš predpis za ljudi in v njihovem imenu, potem imajo ti o njem menda pravico kaj reči,« opozarja direktor CNVOS Goran Forbici, ki sicer pravi, da števec že vsa leta kaže podobno sliko. »So sicer manjši odmiki, a se nobena vlada ne drži rokov za javno razpravo oziroma jih v povprečju upošteva zgolj pri 30 odstotkih predpisov.« Čeprav se po Forbicijevih besedah rok vendarle daljša, pa je po njegovem vprašanje, ali to kaj spremeni. »Razlike, ali imaš na voljo šest ali štirinajst dni, pravzaprav ni. Sploh pri obsežnih predpisih, ki jih niti v štirinajstih dneh ni mogoče proučiti, kaj šele da bi pripravil kakovostne pripombe.«

Da je standard vključevanja javnosti prenizek, opozarja Senka Šifkovič Vrbica s Pravno-informacijskega centra nevladnih organizacij (Pic). »Tako dobimo besedilo, ki sicer ima moč zakona in je legalno, ne pa nujno tudi legitimno.« Področje priprave predpisov zato ocenjuje kot slabo. »Dogaja se, da osnutka niti ne dajo v javno obravnavo, tako da ne moreš vedeti, da ga sploh pripravljajo. Verjetno se to zgodi, kadar hočejo nekaj na hitro sprejeti, in to je pogosto.«

Bolj nujno kot redno

Tudi zakon o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin je na števcu kršitev, ki ga vodi CNVOS. Predlagatelj namreč ni upošteval roka za javno razpravo in zbiranje pripomb. Na ministrstvu za javno upravo pojasnjujejo, da je bil rok krajši, ker je bilo sprejetje predpisa »nujno zaradi naraščanja stroškov opravljanja nalog občin, kar obremenjuje državni proračun«.

Nujni zakonodajni postopek sicer vlada lahko predlaga le v primerih, ko »je sprejetje zakona nujno zaradi interesov varnosti, obrambe države, zaradi odprave posledic naravnih nesreč ali da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države«. Čeprav poslovnik državnega zbora za sprejemanje zakonov predvideva predvsem redni postopek, pregled poročil kaže, da delež nujnih in skrajšanih postopkov presega delež rednih. Med letoma 2011 in 2014 je bilo 72 zakonov sprejetih po rednem postopku, 85 pa po nujnem.

Če se mudi na vladi, se mudi tudi v državnem zboru, pojasni Mihovar Globokarjeva iz zakonodajne službe. »Roki za oddajo predpisa so običajno tako kratki, da ministrstva ne morejo upoštevati niti minimalnih rokov iz poslovnika. Naša služba naj bi za pregled besedila zakona imela štirinajst dni, roki pa so kdaj zelo nenavadni.«

Da se možnost nujnih in skrajšanih postopkov pogosto zlorablja, opozarja Forbici. »Namesto da bi jih uporabljali le v izjemnih primerih, so postali pravilo. Večinoma niso prepričljivo utemeljeni. Glede na to, kolikokrat se sklicujejo na nujnost, bi nemara kdo celo pomislil, da prav z vsakim zakonom rešujemo svet,« pravi. »Napačna pa je tudi predstava, da bodo poslanci reševali zakon, če vlada pripravi slabega.«

Preveč norme

Po podatkih vladne službe za zakonodajo je bilo od leta 1991 sprejetih 2572 zakonov, od tega jih na današnji dan velja 2295. Poleg tega je bilo samo do leta 2010 sprejetih še več kot 14 tisoč podzakonskih predpisov. Čeprav na računskem sodišču ugotavljajo, da trend sprejemanja predpisov po letu 2007 pada, pa po njihovem bistvenega zmanjšanja ni bilo.

Mihovar Globokarjeva pri tem poudarja, da se zakoni predvsem prevečkrat popravljajo. »Če bi jih pisali dalj časa, prečesali vse faze postopka, pripravili dobra izhodišča, analizirali posledice, kar bi si pri večini morali privoščiti, potem bi bilo tudi noveliranja manj.«

Da je predpisov preveč, opozarjajo nevladne organizacije. »Na področju okolja in prostora se je že zdavnaj zgodil kolaps. V Sloveniji ni človeka, ki bi imel nad tem pregled. Pri toliko predpisih to niti ni mogoče,« meni Šifkovič Vrbica iz Pica. »Večino problemov bi se dalo rešiti drugače, toda pri nas se vse rešuje samo z normo.«