Tiskane izdaje
Pred vprašanjem, koliko pokrajin, smo se malokrat vprašali, kaj bodo novoustanovljene pokrajine sploh počele, še manjkrat pa – ali so sploh potrebne. Ali smo državljani zaradi neustanovljenih pokrajin za kaj prikrajšani ali lahko njihov neobstoj nadomestimo kako drugače?
Kdaj je smotrno uvesti regije?
Uvodoma želim poudariti, da je razvita in dobro delujoča lokalna samouprava temelj za razvito in dobro delujočo državo. Vprašanje pa je, kako organizirati lokalno samoupravo, da bo dala optimalne rezultate. Eden izmed vidikov tega je tudi teritorialna organizacija in s tem ravni lokalne samouprave (teh je lahko od ene do pet ali več). Najpogosteje imamo lokalno samoupravo teritorialno organizirano na prvi ravni (občine) in nato na drugi ravni (regije). Te so vmesni prostor med državno in lokalno ravnijo oblasti, kjer se rešujejo zadeve javnega pomena, ki so preobsežne in preveč kompleksne, da bi se reševale na občinski ravni, in hkrati preveč specifične ali premalo obsežne, da bi se reševale na državni ravni. Smisel uvedbe pokrajin je torej jasen, vprašanje pa je, ali smo dovolj temeljito razmislili, kaj bi uvedba (še enega) upravno-političnega aparata pomenila za našo državo.
Če se vrnemo dva koraka pred razpravo o številu pokrajin, si moramo najprej odgovoriti, ali pokrajine v upravno-političnem smislu (torej z voljeno predstavniško oblastjo) sploh potrebujemo. Ker je tako pomembne odločitve treba objektivno pretehtati, je najbolje, da izključimo vročekrvne lokalpatriotske »argumente« in se vprašamo, kdaj in pod katerimi pogoji je ustanavljanje druge ravni lokalne samouprave primerno oziroma potrebno.
Prvi argument, ki sicer ne izključuje preostalih dveh, gre v smeri teritorialne in demografske razgibanosti države, ki prejudicira regionalizacijo. Torej, če imamo teritorij, ki ga je zaradi naravnih značilnosti (neprehodnost terena) nemogoče teritorialno obravnavati kot enoto, ali pa imamo prebivalstvo sestavljeno iz manjšin (primer Belgije, Španije), katerih pripadniki imajo pravico (ali pa si želijo) posebnega političnega predstavništva, je uvedba pokrajin smiselna. V drugem primeru toliko bolj, saj ustanovitev pokrajin predvideva tudi uvedbo nove ravni politične oblasti, ki predstavlja manjšinsko prebivalstvo.
Drugi argument v prid regionalizaciji je zgodovinski spomin regionalizacije, torej da so bile regije uvedene tudi v preteklosti, kar je povzročilo visoko stopnjo regionalne identitete prebivalstva. V tem kontekstu je kljub morebitnim težavam z velikostjo (na primer
Tretji, morda nekoliko sodobnejši argument, pa je povezan z uresničevanjem načela subsidiarnosti, po katerem naj bi se vse naloge, ki bi se lahko bolj ali enako kakovostno izvajale na nižji oblastni ravni, prenesle na to nižjo raven. V primeru regij gre tako za prenos nekaterih nalog z državne oblasti, obenem pa za prenos tistih občinskih nalog, ki so za občine preobsežne ali jih je smotrneje zagotavljati na širšem teritoriju (ekonomije obsega). Pri zadnjem argumentu je treba dodati, da uresničevanje načela subsidiarnosti ne prejudicira ustanovitve regionalne oblasti (torej voljenih organov), temveč sinergijo regionalnih akterjev, ki s skupnimi dejavnostmi optimizirajo funkcionalnost regijskega teritorija.
Info: Delo
Mednarodni trendiSistemi lokalnih samouprav so zelo pestri in kompleksni, navadno pa so odsev preteklih ureditev v državi, prilagajanja demografskim in teritorialnim značilnostim ter odgovora na trenutna družbenopolitična razmerja. Nekateri elementi so si sicer podobni, vendar daleč od tega, da bi lahko trdili, da nekatere strukture preprosto delujejo, druge pa ne. Vse je preveč odvisno od posameznega primera. Zato je preprosto kopiranje dobrih praks iz tujine pogosto obsojeno na propad.
Niti mednarodna akademska srenja si ni popolnoma enotna o tem, kakšne rešitve bi lahko predpisali »na recept« za dobro razvito lokalno samoupravo. Podobno je s področjem regionalizacije. Uvedba dodatne ravni lokalne samouprave ni nekaj, kaj je predpisano (denimo od Evropske unije), niti ni nekaj, kar bi preprosto lahko označili za dobro. Je pač zgolj odločitev o tem, kako bomo organizirali ravni odločanja. Ta je lahko pravilna ali napačna – o tem pa presoja čas.
Združenje evropskih regij poroča o paleti trendov, ki so nadomestili dogmo iz devetdesetih let, ki je prejudicirala decentralizacijo za vsako ceno. Izkušnje namreč kažejo, da je k uvedbi regij treba pristopiti bolj previdno, upoštevajoč razlike v družbenopolitični realnosti in regionalni »kapaciteti« posamezne države. Pomemben zunanji dejavnik so predpristopna pogajanja k Evropski uniji, ki sicer od držav članic ne zahteva uvedbe regije, temveč razvito lokalno samoupravo. Nekatere javne politike bi Evropska unija gotovo lažje udejanjila s pomočjo enotno oblikovanih sistemov lokalne samouprave (spomnimo se samo ideje Evropa regij), vendar so si sistemi tako različni, da skorajda ni možnosti za njihovo poenotenje.
Poleg tega niti Evropska unija ne podpira specifične različice ureditve lokalne samouprave, saj nekatere strukture dobro delujejo v nekaterih državah, druge spet ne. Tako ne zasledimo niti konvergence, kaj šele unifikacije. Organskost delovanja teh sistemov najlažje ponazorimo z vedno spreminjajočo se sliko sistemov lokalne samouprave, na primer nedavno ukinjanje ravni lokalne samouprave (Italija) in združevanje regionalnih ravni (Francija).
Sploh potrebujemo pokrajine?
Če sem uvodoma zapisala, da je treba pomembno odločitev o regionalizaciji sprejeti na kar se da objektivnih kriterijih, lahko naslovim vse tri argumente za regionalizacijo, upoštevajoč posebnosti Slovenije.
Prvič, glede na teritorialne in demografske značilnosti Slovenije ne vidim utemeljenih razlogov za pokrajine. Kljub številnim geografskim študijam, ki navajajo, da imamo v Sloveniji značilne pokrajine, ni prepričljivih dokazov, da so te razlike tako velike, da prejudicirajo ustanovitev nove regionalne oblasti. Podobno ugotavljata Dunn in Wetzel, ki uvrščata Slovenijo v sklop držav (poleg Slovenije tudi Slovaška, Latvija, Litva, Estonija, Hrvaška in Makedonija), ki imajo glede na demografske značilnosti in institucionalni razvoj manjšo potrebo po decentralizaciji.
To ugotovitev potrjuje tudi študija OECD iz leta 2011, po kateri je ozemeljsko Slovenija premajhen teritorij in bi ustanovitev regij pomenila (pre)številne ravni oblasti v državi, velikost predlaganih regij pa je prevelika, da bi bile mednarodno primerljive in konkurenčne. Slovenija je namreč le kot celota (glede velikosti in števila prebivalcev) primerljiva s povprečno regijo v Evropski uniji.
Drugič, zgodovinski spomin na regije (oziroma dežele) je bil v Sloveniji prekinjen z daljšim obdobjem komunalnega sistema, kar se kaže tudi v pomanjkljivi identiteti prebivalstva s pokrajinami. V tem kontekstu je bila zgovorna tudi udeležba na referendumu o pokrajinah leta 2008, ki je bila rekordno nizka – le 10,9-odstotna. Uvedba kakršnegakoli mehanizma ali instituta brez podpore nosilcev dejavnosti pogosto ostane zgolj na papirju ali pa se v praksi izvaja pomanjkljivo in z odporom.
Tretjič, ali bi se javne storitve izvajale učinkoviteje na regionalni ravni, kot se na nacionalni ali občinskih? Teoretično da. Vendar za prenos izvajanja nalog ne potrebujemo pokrajinske oblasti in dragega birokratskega aparata, temveč lahko izvedemo prenos z obstoječimi oblikami sodelovanja občin. Težava je, da občine pogosto omahujejo sodelovati, nekatere raziskave tudi kažejo, da so občinski funkcionarji pogosto nezaupljivi drug do drugega. Od tod morda upodabljanje pokrajin kot nekakšnega odrešenika ali vsaj razsodnika v občinskih sporih, kar pa ni in ne bo naloga pokrajin.
Pokrajine in občine bi imele ločene pristojnosti, zato ni realistično pričakovati, da bodo pokrajine v fragmentirani državi naredile red. Občine imajo svoje izvirne pristojnosti, ki so določene in se ne bodo spremenile (kot na primer upravljanje občinskega premoženja, skrb za infrastrukturo in druge zadeve, pomembne za lokalno prebivalstvo, kot je natančno določeno v zakonu), pokrajine pa bi »dobile« drug paket pristojnosti, ki zadevajo večjo populacijo, usklajevanje in načrtovanje čez občinske meje (v tujini so regijam navadno dodeljene pristojnosti v javnem prevozu, bolnišnicah, srednjem šolstvu, regionalnem načrtovanju idr.). Pristojnosti obeh se ne bodo prekrivale in vsaka zase (občina in pokrajina) bosta skrbeli za svoje pristojnosti.
Tako zgolj regionalizacija ne bo prinesla večje decentralizacije, če ne bo hkrati izveden radikalen prenos nalog tako z državne kot občinske ravni. Pri čemer, kot kažejo nekatere raziskave, so občine že zdaj, pred ustanovitvijo pokrajin, močno zadržane. In tudi v tem primeru bo pokrajina močnejša le toliko, kolikor bodo pokrajinski akterji zmožni vzpostaviti dialog in sodelovati za skupno dobro.
Slovenija zaradi uvedbe upravno-političnih pokrajin ne bi bila nič bolj učinkovita ali bogatejša, v začetnih fazah implementacije bi pravzaprav pričakovali celo podražitev sistema. Regionalizacija je tako bolj politično in širše družbeno vprašanje, torej kdo in zakaj jih želi, ne pa potrebuje.
Slovenija ne potrebuje
Kakršenkoli scenarij bo prevladal, je pomembno, da si ga napišemo sami in da ne kopiramo zgodb iz tujine. Populistične izjave, ki ne temeljijo na dejanskih podatkih, nam bodo onemogočile premišljeno odločanje.
Menim, da bi bila ustanovitev pokrajin z vsem upravno-političnim aparatom v Sloveniji v tem trenutku napačna odločitev. Smisel lokalne samouprave je predvsem prostovoljno sodelovanje, in četudi ustanovimo pokrajine – ponovno poudarjam, da občinam ne bodo nadrejene –, to še ni zagotovilo, da bodo delovale. Dobili bomo le še eno raven ideološkega političnega boja.
Po mojem bi bilo precej bolj preudarno, če bi se lotili graditve regionalne mreže bolj organsko, s krepitvijo obstoječih organov, kot so sveti regij, regionalne razvojne agencije in podobno. Ti že nekaj časa nadgrajujejo znanje in izkušnje regionalnega delovanja in imajo tudi rezultate. Tako lahko utrdimo t. i. funkcionalne regije (kar priporoča tudi študija OECD iz leta 2011), ki sicer opravljajo naloge, primerne za drugo raven lokalne samouprave (prostorski razvoj, večji projekti, nekatere skupne naloge ipd.), vendar brez kompleksnega upravnega aparata.
In predvsem brez dodatnih političnih funkcionarjev, ki bodo v kakšni pokrajini bržkone z nasprotnega političnega pola kot nekatere občine v regiji, kar bo samo po sebi sprožalo nepotrebne zastoje v razvoju. Takšnemu regionalizmu, ki se namesto izključujočih politično zamejenih struktur nagiba k odprtemu sodelovanju vseh akterjev v regiji (gospodarskih, nevladnih organizacij, državljanov ipd.), pravimo tudi »novi regionalizem«. In v tem kontekstu bi svoj razvoj t. i. funkcionalnega regionalizma lahko začrtala tudi Slovenija.
Dr. Irena Bačlija Brajnik je izredna profesorica
