Tiskane izdaje
Slovenski državni zbor je do izbruha svetovne gospodarske krize veljal za stabilno institucijo, ki se je parlamentarizma hitro učila. Z gospodarsko krizo se je začela tudi nestabilnost državnega zbora, vpliv poslancev na sprejemanje odločitev pa se je zmanjševal.
Slovenski državni zbor (DZ) je leta 1992 kot mlad parlament prevzel vse klasične funkcije parlamentov ter postal osrednje mesto političnega razpravljanja in odločanja v samostojni državi. V prvem desetletju delovanja je, podobno kot drugi novi parlamenti v srednji Evropi (Češke, Poljske in Madžarske), dosegel potrebno institucionalno stabilnost, ki vključuje notranjo organizacijsko strukturo oz. delitev dela, racionalen proces odločanja in porazdelitev moči med glavne dejavnike v tem procesu kakor tudi stabilnost odnosov z izvršilno vejo oblasti, kar zagotavlja učinkovitost in predvidljivost odločanja. S tem je postal primerljiv z drugimi parlamenti držav z daljšo tradicijo. Vendar se postavlja vprašanje, koliko je v več kot dveh desetletjih na njegovo delovanje vplivalo okolje oz. aktualne razmere in kateri dejavniki – notranji ali zunanji – so imeli največji vpliv.
Pritisk Evropske unije
Če smo v prvem desetletju njegovega delovanja lahko ugotavljali predvsem vpliv notranjih dejavnikov, zlasti volilnega sistema in poslovniške ureditve, se v drugem desetletju vedno bolj kaže vpliv zunanjih dejavnikov. Med temi je bila na prvem mestu vključitev v EU, ki je zahtevala vrsto novih strukturnih in proceduralnih sprememb, predvsem pa terjala njegov velik angažma v procesu odločanja na nadnacionalni ravni. Študije delovanja DZ po letu 2004 kažejo, da je EU, ki je bila na začetku drugega desetletja zunanji dejavnik, postala notranji oz. integralni del nacionalnega zakonodajnega procesa.
Drugi zunanji dejavnik, ki izrazito vpliva na njegovo vlogo in delovanje pa tudi na vlogo številnih drugih starih in novih nacionalnih parlamentov v drugem desetletju, pa je gospodarska kriza, ki je po letu 2008 zajela celotno Evropo. Vpliv krize je očiten v splošni gospodarski nestabilnosti, stagnaciji ali nazadovanju gospodarstev posameznih držav in posledično v slabšanju socialnih razmer velikim skupinam prebivalstva ter v porastu revščine. Gospodarska kriza, ki jo merimo s pomočjo indikatorjev, uporabljenih za analize gospodarskih gibanj, kot so rast brezposelnosti, gibanje BDP, stopnja inflacije ali stopnja zunanjega zadolževanja države, je močno vplivala na politično stabilnost precejšnjega števila držav. Zgodile so se velike spremembe v volilni podpori posameznim strankam in tudi oblikovanja novih strank. Njeni učinki so bili sicer hujši tudi zaradi napačne ekonomske politike posameznih držav, pohlepne privatizacije in končno blokade potrebnih reformnih ukrepov.
Opravljene raziskave o podpori strankam v obdobjih gospodarskih kriz kažejo velike spremembe in upadanje zaupanja volivcev, kar povzroča velike napetosti in konflikte med strankami in še posebej znotraj strankarskih koalicij, saj partnerske stranke preračunavajo koristi, ki jih imajo od vztrajanja v koaliciji, in izstopajo iz koalicijskih vlad. Prihaja do novega povezovanja strank, pri čemer lahko pobudo prevzame opozicija. S tem ko se povečuje nestabilnost političnega okolja, tudi parlamenti sami postajajo nestabilni zaradi stalnih groženj s predčasnimi volitvami, vloženih zaupnic, konstruktivnih nezaupnic ali enostavnih odstopov vlad. Številne vlade držav članic EU so med gospodarsko krizo odstopile oz. so jim volivci odrekli zaupanje. Posledično je prihajalo do razpustov parlamentov in predčasnih volitev, npr. na Irskem, v Španiji, Grčiji, na Portugalskem, v Italiji ali na Češkem. Na drugi strani je prišlo do oblikovanja velikih koalicij v Avstriji in Nemčiji.
Gospodarska kriza je nedvomno vplivala tudi na gospodarske in socialne razmere v Sloveniji. Slovenija je do leta 2008 imela najbolj stabilno gospodarsko rast in tudi primerjalno najvišjo rast BDP. Zaradi učinkov gospodarske krize se je po podatkih Svetovne banke opazno povečala stopnja brezposelnosti – od leta 2008, ko je znašala 4,4 odstotka, se je do leta 2012 dvignila na 8,8 odstotka (v istem času se je na Madžarskem povečala na 10,9, na Poljskem, ki predstavlja izjemo, se je z 20,1 znižala na 10,1 odstotka, medtem ko je znašala v Italiji 10,7, na Hrvaškem 15,8 in v Španiji 25 odstotkov). Hkrati se je BDP leta 2009 najbolj zmanjšal prav v Sloveniji – za 8 odstotnih točk. Kot dodaten indikator bi lahko uporabili tudi zunanjo zadolženost države, saj se je bruto dolg države z 8,2 milijarde evrov leta 2008 dvignil na 25,3 milijarde evrov leta 2013 (napoved za leto 2014 pa je 28,8 milijarde evrov ali 80 odstotkov BDP), vendar učinki tega zadolževanja (še) niso imeli neposrednih socialnih in političnih posledic.
Parlamentarni novinci
Velika gospodarska kriza, ki jo ugotavljamo s temi indikatorji, je v obdobju 2008–2014 prizadela življenjski standard večine prebivalcev Slovenije in povečala politično oz. strankarsko nestabilnost. Ta se je z zamikom prenašala v delovanje DZ, ki se je konstituiral po volitvah leta 2008, in ogrozila njegove možnosti delovanja in preživetja do naslednjih rednih volitev (v njem se je izkušenim poslancem, ki so bili ponovno izvoljeni, pridružilo 44 novih). Oblikovana je bila levosredinska koalicijska vlada, sestavljena iz strank SD, LDS, Zaresa in Desusa, ki jih je združevalo predvsem nasprotovanje prejšnji desnosredinski vladi in njenemu voditelju Janezu Janši. Zaradi konceptualnih razlik in konfliktov med partnerskimi strankami je spregledovala dejansko globino krize. Potem ko se je lotila nekaterih reform, so bile te po sprejetju v DZ spomladi 2011 zavrnjene na referendumih. Po izstopih strank Desus in Zares je predsednik vlade Borut Pahor predlagal zaupnico vladi; DZ je septembra 2011 ni izglasoval, nakar je bil 21. oktobra 2011 predčasno razpuščen. Vladno-koalicijska nestabilnost je v tem času vplivala tudi na vodenje DZ in povzročila odstop predsednika dr. Pavla Gantarja.
Prve predčasne volitve v DZ decembra 2011, ki so potekale v zaostrenih gospodarskih razmerah, so pokazale velike spremembe v političnem oz. strankarskem okolju. Zaradi izgube podpore volivcev kar tri stranke niso več prestopile volilnega praga (LDS, Zares in SNS), hkrati pa so volitve omogočile vstop v DZ dvema povsem novima strankama – Pozitivni Sloveniji in Državljanski listi, ki sta se oblikovali v kratkem času pred volitvami in v svojih programih ponujali nove pristope k obvladovanju krize; novi stranki sta dobili skupaj kar 35 odstotkov glasov. Z novima strankama se je precej povečalo število novih poslancev, ki so se pridružili 38 ponovno izvoljenim.
Kljub poskusom, da bi oblikovala koalicijo najmočnejša PS, je bila 10. februarja 2012 oblikovana druga protikrizna (desnosredinska) koalicijska vlada, sestavljena iz petih strank (SDS, NSi, SLS, DL ter Desusa) pod vodstvom Janeza Janše, ki je imela za cilj dokončati mandat in uresničiti program ukrepov za rešitev iz krize. Na podlagi programa, ki je temeljil na strogem varčevanju, je pripravila vrsto ukrepov in reform, kot sta ZUJF in ZUKSB, ki ju je DZ sprejel po nujnem postopku. Predlog reforme pokojninskega sistema (SPIZ 2) ter reformo trga dela (ZUTD) je DZ sprejel brez glasu proti. Kljub tem posameznim reformnim uspehom pa se je gospodarsko stanje v državi še naprej slabšalo – ob padanju BDP je v letu 2012 naraščala brezposelnost in se povečevala zunanja zadolženost Slovenije, nižale so se tudi bonitetne ocene itd.
Slabšanje gospodarskih in socialnih razmer je povzročilo množično nezadovoljstvo. Nasprotovanje varčevanju kot edinemu sredstvu za izhod iz krize je konec leta 2012 privedlo do javnih protestov v več slovenskih mestih, kjer so se pojavile zahteve po odstopu politične elite. S tem so se začela spreminjati tudi zavezništva strank, pri čemer je imelo velik vpliv tudi poročilo Komisije za preprečevanje korupcije (KPK) 7. januarja 2013, da predsednika obeh največjih strank ne znata zadovoljivo pojasniti izvora svojega premoženja. Po izstopu Desusa in Državljanske liste iz koalicije je bila 27. februarja na predlog opozicijskih strank in DL v DZ s konstruktivno nezaupnico izvoljena nova predsednica vlade Alenka Bratušek (s 55 glasovi za in 34 proti) iz vrst povsem nove PS.
Nova tretja protikrizna (levosredinska) koalicijska vlada, ki je bila v DZ potrjena 20. marca 2013, je pripravila reformni načrt in program stabilnosti, ki je vseboval vrsto ukrepov za krepitev gospodarstva ob ohranjanju socialne komponente. Izredno zaostrene gospodarske razmere pa so vlado Alenke Bratušek prisilile v nadaljevanje varčevalne politike. Predlagala je vrsto ukrepov in celo spremembo ustave, katerim so iste stranke, ko so bile v opoziciji, nasprotovale – med drugim uveljavitev zlatega finančnega pravila in omejitev pravice do referenduma, ki ju je DZ sprejel 24. maja 2013 z ustavno večino glasov (za spremembo 148. člena ustave je glasovalo 78 poslancev, za omejitev referenduma pa 86 poslancev). DZ je nato 15. novembra 2013 izglasoval zaupnico predsednici vlade, ki jo je vezala na spremembe državnega proračuna za leto 2014. Hkrati je sprejel tudi predlagani predlog proračuna za leto 2015 ter zakon o davku na nepremičnine, kateremu je nasprotoval velik del javnosti. Tako kot za prejšnjo (desnosredinsko) vlado je bila tudi za to sicer značilna prevlada gospodarskih tem na dnevnih redih DZ z zelo dolgimi in izčrpnimi razpravami.
Nestabilnost strank
Zaradi podaljševanja učinkov gospodarske krize in težav pri iskanju ustreznih ukrepov za njeno obvladovanje so se pričakovanja, da bosta DZ in vlada ohranila stabilnost in se obdržala do naslednjih volitev, kmalu izkazale za nerealna. Te možnosti so bile ponovno odvisne od notranjih dejavnikov – na eni strani od homogenosti koalicijske vlade, kakor tudi od notranje stabilnosti posameznih strank, med katerimi je PS zaradi nerazčiščenega vprašanja svojega vodenja imela posebne težave. Na drugi strani sta stabilnost DZ in vlade postala vse bolj odvisna od ocen nadnacionalnih institucij – evropske komisije, ECB in IMF. Stabilnost DZ in vlade je končno postala žrtev razpleta znotraj stranke PS. Del poslancev je izstopil in začel oblikovati novo stranko, 5. maja 2014 pa je predsednica vlade odstopila. Potem ko je DZ ugotovil, da tudi v tretjem krogu ni bil predlagan noben kandidat, je predsednik države podpisal odlok o razpustitvi parlamenta in razpisu predčasnih volitev.
Druge predčasne volitve julija 2014, ki se jih je udeležilo komaj več kot polovica volivcev (51,25 odstotka), so potekale v času, ko naj bi gospodarska kriza že začela popuščati in so se nekateri gospodarski kazalci že začeli usmerjati navzgor, a so bili njeni socialni učinki še vedno močno prisotni. Volilni rezultati so ponovno izpostavili veliko nestabilnost v slovenskem političnem prostoru oz. spremenljivost volilnih podpor strankam. Na teh volitvah so stranke, ki so se oblikovale povsem na novo v kratkem času pred volitvami – Stranka Mira Cerarja, Zavezništvo Alenke Bratušek in Združena levica –, skupaj dobile več kot 40 odstotkov glasov, kar je celo več, kot so dobile nove stranke na prejšnjih volitvah. Daleč največjo podporo je s 34,4 odstotka glasov, kljub skromnemu programu in precej nedoločenim stališčem, dobila povsem nova SMC, ki je v kampanji sicer izstopala po kulturi razpravljanja. Druga nova stranka, ki je dobila več kot zadostno podporo in 5,9 odstotka glasov, je ZL, ki naj bi izšla iz vstajniškega gibanja, medtem ko je tretja stranka ZaAB nastala iz stečajne mase PS.
Na izredno spremenljivost volilne podpore kaže dejstvo, da sta stranki, ki sta na prejšnjih volitvah leta 2011 nastopili prvič in dobili precejšnjo volilno podporo, doživeli hud poraz – največji poraz je doživela prav zmagovalka teh volitev Pozitivna Slovenija, ki je z 2,9 odstotka glasov ostala pod parlamentarnim pragom. Izpadla je tudi Državljanska lista, ki je dobila le 0,6 odstotka glasov. Od strank z daljšo parlamentarno tradicijo je tik pod pragom s 3,9 odstotka glasov ostala tradicionalna SLS, medtem ko je največja opozicijska stranka SDS, katere predsednik je bil pred časom pravnomočno obsojen, dobila še vedno visoko, čeprav manjšo podporo kot na prejšnjih volitvah – dobila je 20,7 odstotka glasov in se uvrstila na drugo mesto. Edina »etablirana« stranka na desni strani političnega prostora, ki je nekoliko izboljšala volilni rezultat v primerjavi z letom 2011, je bila NSi, ki je dobila 5,9 odstotka glasov. Nekoliko je uspelo povečati volilno podporo tudi Desusu, ki zastopa koristi upokojencev brez posebnega političnega programa – v razmerah zaostrovanja gospodarske krize ji je uspelo dobiti 10,1 odstotka glasov. Na tradicionalni levici je skoraj polovico prejšnje podpore izgubila stranka z dolgo (pred)parlamentarno tradicijo – SD, ki je dosegla najslabši rezultat v svoji zgodovini – dobila le 5,9 odstotka glasov. Izmed sedmih strank se je, kljub prvotnim namenom preseganja delitev in poskusom oblikovanja mavrične koalicije, znova oblikovala levosredinska koalicija, sestavljena iz SMC, DS in Desusa.
Nezaupanje v stare stranke
Prikazana analiza stabilnosti DZ in njegovega delovanja v zadnjih šestih letih kaže na izrazit vpliv zunanjih dejavnikov, v prvi vrsti gospodarske krize, ki je povzročila objektivno slabšanje socialnih razmer velikim skupinam prebivalstva in ustvarila tudi velik strah pred nadaljnjimi ukrepi varčevanja. Posledično se je to slabšanje odrazilo v nezaupanju v obstoječe »main stream« slovenske stranke, katerim je močno upadala volilna podpora (LDS, Zares, PS, DL, SLS, SD), na drugi strani pa so bili volivci pripravljeni podpreti povsem nove mesijanske stranke in njihove voditelje, ki so ponujali nove rešitve za izhod iz krize. Slabšanje gospodarskih in socialnih razmer je posredno močno ogrožalo sposobnost preživetja DZ do novih rednih volitev – izkušnje prejšnjih rednih mandatov od 1992 do 2008 (z edino izjemo zamenjave vlade za nekaj mesecev tik pred volitvami leta 2000) očitno v okoliščinah gospodarske krize v Sloveniji ne veljajo več. Podobne izkušnje imajo sicer v tem obdobju tudi nekatere druge nove in stare evropske države, vendar so v Sloveniji najbolj izrazite. Do skrajšanja trajanja mandata DZ in vlad je v zadnjih letih prišlo z uporabo različnih instrumentov, od neizglasovane zaupnice in konstruktivne nezaupnice do odstopa premierke. Pri tem je bila verjetnost predčasnih volitev tem večja, čim večja je bila stopnja konfliktnosti med parlamentarnimi strankami ali znotraj posamezne od njih.
Vpliv gospodarske krize se – podobno kot v drugih evropskih državah – na drugi strani kaže tudi v povečevanju moči vlade v razmerju do parlamenta. Dejanska moč vlad se povečuje zaradi predhodnega usklajevanja med strankarskimi vrhovi koalicijskih strank in potrebe po hitrejšem odzivanju na simptome krize. Na podlagi parlamentarne statistike in neposrednega opazovanja lahko sklepamo o precejšnjem povečanju moči slovenske vlade v razmerju do DZ v času od 2008 do 2014, saj je vlada imela skoraj celotno zakonodajno pobudo in je tudi določala izredno hiter zakonodajni tempo. Ugotavljamo tudi velik porast števila izrednih sej in nujnih postopkov na račun rednih, kar kaže, da je DZ deloval pod velikimi pritiski. Deloma se to opazi tudi v hitrosti sprejemanja pomembnih odločitev brez zadostne razprave in v zmanjševanju celotnega časa, porabljenega na zasedanjih DZ glede na število sprejetih zakonov. DZ je sicer v zadnjem času dokaj hitro sprejemal pomembne varčevalne zakone in protikrizne ukrepe, od katerih je bilo nekaj sicer sprejetih ob precejšnjem soglasju.
Premajhen vpliv poslancev
Iz teh podatkov lahko tudi sklepamo, da je bil prispevek poslancev pri oblikovanju politik na posameznih področjih v času gospodarske krize majhen ali premajhen. Na to kaže tako majhen delež sprejetih amandmajev kot tudi slabo izkoriščen čas za parlamentarno razpravo. V mandatu 2004–2008 so poslanci izkoristili 62 odstotkov prijavljenega časa, v mandatu 2008–2011 pa 58 odstotkov (v naslednjih dveh letih tega časa niso spremljali). O nekaterih pomembnih dokumentih, ki jih je vlada poslala evropski komisiji, so se poslanci v zadnjem času lahko samo seznanili in šele naknadno ugotavljali, kaj dejansko pomenijo.
Gospodarska kriza, ki je imela izredno kompleksne učinke, je tudi ena najtežjih preizkušenj vloge, stabilnosti in učinkovitosti DZ v drugem desetletju njegovega obstoja in na začetku tretjega. Odkriva številne pomanjkljivosti, ki so povezane z njegovo siceršnjo velikostjo in strankarsko sestavo, sposobnostjo reševanja konfliktov, oblikovanja politik in določanja smeri razvoja države. DZ se je v okoliščinah gospodarske krize in nestabilnosti svojega političnega oz. strankarskega okolja le težko uveljavljal v svoji zakonodajni, ustavodajni in nadzorni vlogi. Ta je bila povezana z uvajanjem sprememb na področju številnih politik, kot so gospodarska, finančna, socialna itd., in s prilagajanjem države okoliščinam krize, pa tudi z nadzorom nad vlado.
Kljub številnim nepredvidljivim dogodkom, ki so vplivali na njegovo delovanje, je v tem času (sodeč po številu sprejetih zakonov in drugih aktov) in pod velikimi pritiski opravil obsežno delo, čeprav sprejeti predpisi velikokrat niso bili dobro pripravljeni. Številni pomembni reformni in drugi ukrepi in zakoni pa so bili sprejeti brez ustrezne razprave po nujnih postopkih. Končna kvaliteta številnih zakonov je bila slaba (številne je ustavno sodišče razveljavilo v celoti). Kljub splošnemu upadu zaupanja državljanov je DZ prispeval k reševanju nekaterih pomembnih družbenih napetosti in konfliktov, pri katerih je bilo mogoče najti zadostno stopnjo soglasja med strankami – v primerih, ko je bilo to nasprotovanje preveliko, te funkcije ni mogel opraviti, pri čemer pa se ne razlikuje dosti od parlamentov v naši soseščini, tako v Italiji kot na Hrvaškem in Madžarskem ali v drugih državah z daljšo parlamentarno tradicijo. Ob tem sicer lahko ugotavljamo, da razpusti parlamentov in predčasne volitve v času krize v številnih evropskih državah niso bili več neobičajni in da med njimi celo obstajajo določene podobnosti. Vendar smo imeli v Sloveniji v kratkem času padec treh vlad in že dvoje predčasnih volitev, kar vpliva na stabilnost države.
Pri ocenjevanju sposobnosti slovenskega DZ, da v času gospodarske krize išče rešitve za izhod iz gospodarske krize, je treba na vsak način upoštevati velike obremenitve slovenskih poslancev in tudi dejstvo, da se po vsakih volitvah manjša delež izkušenih poslancev, ki prenašajo ustrezno institucionalno in politično znanje – medtem ko je bil delež ponovno izvoljenih leta 2008 51,1-odstoten, je bil po volitvah 2011 le 42,2-odstoten in leta 2014 komaj 28,8-odstoten. Številni naši poslanci tudi v tem sklicu prej niso opravljali nobenih pomembnejših funkcij niti nimajo političnih izkušenj in se morajo parlamentarnemu načinu dela šele prilagoditi. Tudi strokovne službe izredno težko sledijo objektivnim potrebam in zahtevam ter zagotavljajo različno pomoč, pripravljajo mnenja itd. Zato bi se lahko strinjali z argumenti, da je varčevanje pri parlamentih lahko nevarno, saj preveliko varčevanje ne ovira le dela parlamenta oz. izvrševanje njegovih funkcij, temveč lahko privede celo do zmanjšanja opravilne sposobnosti države, čemur smo morda že priča.
Dejstvo je vendarle, da morajo zaradi gospodarskih kriz tudi nacionalni parlamenti prilagoditi svoje delovanje in postati bolj učinkoviti, kar kažejo nekateri primeri drugih parlamentov. Povečati morajo sposobnosti oblikovanja gospodarskih politik in reagiranja na dogajanje v gospodarski in finančni sferi kakor tudi sposobnosti doseganja konsenza ter nadzora nad vlado. Povečati morajo tudi svoj vpliv na ravnanje vlade, zlasti kadar ta sodeluje v postopkih odločanja na ravni EU. Tako kot drugi evropski parlamenti mora tudi DZ v času gospodarske krize povečati ne samo svoje organizacijske sposobnosti, ampak dvigniti raven parlamentarnih razprav tako, da bodo dejansko opravljali funkcijo informiranja javnosti o pomembnih vprašanjih. To je deloma odvisno od volilnega sistema, ki določa način izbire (selekcije) najsposobnejših kandidatov za poslansko funkcijo. Številne države so v zadnjem času spremenile svoje volilne sisteme (Italija, Madžarska), medtem ko Slovenija vztraja pri proporcionalnem sistemu, ki je bil najprej (leta 1992) predviden kot začasen.
Če bo Slovenija tudi v prihodnje ohranila takšen volilni sistem, ki omogoča vstop v DZ večjemu številu strank, bomo imeli šibke večine in slabo povezane večinske koalicije, ki se bodo borile z notranjimi nesoglasji in ne bodo imele moči, da svoj mandat izpeljejo do konca. DZ mora kakorkoli, tudi z vključevanjem zunanjih strokovnjakov, nujno povečati sposobnost reševanja konfliktov in oblikovanja novih inovativnih politik, sicer s svojo nestabilnostjo postaja dejavnik podaljševanja gospodarske krize. Tako kot druge države v času krize tudi Slovenija potrebuje večjo vlogo parlamenta, več državnega zbora.
Dr. Drago Zajc je izredni profesor
