Bančna unija: revolucija, ki utegne požreti svoje otroke

Na nacionalnem stadionu v Varšavi se 28. junija 2012 zvečer ni zgodilo nič dramatičnega. V polfinalu evropskega prvenstva v nogometu je bila Italija boljša, dva gola Maria Balotellija sta zapečatila usodo Nemčije. Prava drama med Nemčijo in Italijo se je isti večer dogajala v skoraj tisoč dvesto kilometrov oddaljenem Bruslju, na vrhu EU.

Nočna pogajanja so bila naporna, vsako kočljivo besedo v skupni izjavi so morali pretehtali večkrat. »Ves čas sva se pogovarjala o formulacijah in nato sva se še malo ukvarjala z nogometom,« smo v Delu citirali izjavo nemške kanclerke Angele Merkel o srečanju na štiri oči z italijanskim premierom Mariem Montijem.

Po naporni noči je Monti prekršil nenapisano pravilo in pred časnikarji razglasil še pogajalsko zmago nad Merklovo. V navezi s španskim premierom Marianom Rajoyem in novim francoskim predsednikom Françoisom Hollandom je taktično prisilil kanclerko k popuščanju. Sprejetje evropskega konjunkturnega pakta, ki načeloma ni bil za nikogar sporen, je blokiral, dokler Merklova – zanjo je bil pakt doma ključen – ni naredila koraka nazaj. Na koncu je obveljalo, da se bodo krizne banke lahko neposredno prisesale na pomoč evropskih reševalnih skladov. Preden bodo dobile njihove kapitalske injekcije, bo moral biti izpolnjen pogoj: ustanovljen mora biti centralni evropski bančni nadzor pri ECB.

Začetki bančne unije

Tako so bili na dramatičnem vrhu politično osmišljeni začetki bančne unije. Ključno sporočilo vrha je bilo, da se mora prekiniti povezava (vicious circle) med težavami bank in javnimi financami. Takoj po vrhu so vodilni politiki v Berlinu s finančnim ministrom Wolfgangom Schäublom na čelu pritisnili na zavoro in zavlačevali z uvedbo centraliziranega bančnega nadzora. Glede postavljanja bančne unije da bi morali sprejeti novo evropsko pogodbo. Tako bi dolgotrajni postopki njenega sprejemanja projekt de facto zavrli. Toda voz bančne unije je bil kot neustavljiv: že letos jeseni bo po stresnih testih okoli 130 velikih evrskih bank pri ECB v Frankfurtu začel delovati centralizirani bančni nadzor.

Zadnji četrtek najbrž ne bo šel v zgodovino le kot dan, ko je EU zaostrila sankcije proti Rusiji, marveč predvsem zato, ker je evropskim parlamentarcem v pogajanjih s predstavniki članic po rekordnih šestnajstih urah uspelo spraviti pod streho temeljni steber bančne unije – enotni mehanizem reševanja bank, ki bo zaživel v letih 2015 in 2016. Nadgrajen bo s posebnim skladom, ki ga bo polnil bančni sektor sam in iz katerega se bo v prihodnje financiralo reševanje bank. Tretji steber bančne unije (poleg centralnega nadzora in enotnega mehanizma), skupno jamstvo za zavarovane hranilne vloge, je sicer še zgodba za bolj ali manj oddaljeno prihodnost, a v Uniji bodo vsaj veljala enotna pravila za delovanje jamstva v članicah.

Revolucionarni projekt

Bančno unijo v Bruslju radi razglašajo za revolucionaren projekt evropskega združevanja, največji po uvedbi evra. Prvič po dolgem času bodo na nadnacionalno raven prenesene pristojnosti na katerem od glavnih področij. Bančna unija je sestavni del poglabljanja območja evra in njegovih hudih pomanjkljivosti, ki so se pokazale med krizo. Na podlagi bolečih izkušenj s finančno krizo po propadu Lehman Brothers jeseni 2008 in dolžniško krizo na stari celini naj bi z njo preprečili prihodnje izbruhe bančnih kriz, ki lahko spravijo države na rob bankrota. Najbolj neposredna krizna izkušnja Evropejcev: za bančni kazino in neodgovorno igračkanje bankirjev z vrtoglavimi, nepredstavljivimi vsotami so morali nazadnje plačati davkoplačevalci.

Skoraj 5059 milijard evrov

Vsa leta krize so banke morale dobivati državno pomoč, da so bile kos krizi in da so se obdržale nad gladino. V skoraj vseh članicah EU so bili sprejeti orjaški svežnji za blažitev posledic bančne krize.

Po izbruhu krize jeseni 2008 so države sprejele obsežne jamstvene sheme in druge ukrepe, na primer kapitalske injekcije. Po analizi evropske komisije je odobrena državna pomoč finančnemu sektorju (predvsem bankam) med oktobrom 2008 in oktobrom 2012 dosegla 5058,9 milijarde evrov ali več kot štirideset odstotkov BDP celotne EU. Skoraj dve tretjini tega orjaškega zneska so predstavljale jamstvene sheme, največ v prvi fazi krize. Resnično uporabljene pomoči od oktobra 2007 do konca decembra 2011 je bilo za 1615,9 milijarde evrov ali 12,8 odstotka BDP.

Za nadzor in odobritev državnih pomoči, ki bi načeloma lahko spodkopale delovanje trga, je sicer pristojen Bruselj, vendar od izbruha krize zanje veljajo posebna, blažja pravila. Po drugi strani morajo banke sprejeti zaveze o prestrukturiranju, s katerim naj bi si zagotovile dolgoročni obstoj na trgu brez državne pomoči. Izkušnje držav so različne.

V Belgiji morda dobiček

V Belgiji, kjer je denimo KBC dobila sedem milijard evrov kapitala in dvajset milijard poroštev, utegne država na koncu s pomočjo bančnemu sektorju skovati dobiček. V Sloveniji, v kateri je potekal zadnji veliki projekt reševanja bank, je videti, da so milijarde, ki so končale v državnih bankah, za vedno izgubljene. Četudi Bruslju pri ločevanju najbolj tveganih bančnih kupčij od normalnega bančnega poslovanja ni uspelo uveljaviti strogih pravil, naj bi bančna unija omogočila pravočasno zaznavo težav in pravočasno reševanje bank.

Najhujše bitke so se bíle o podrobnostih. Severne države z Nemčijo na čelu so hotele preprečiti, da bi reševalni skladi postali nekakšna samopostrežba za krizne banke s sredozemskega juga območja evra. Tudi pristojnosti za odločanje niso hotele izpustiti iz rok in jih prenesti na evropsko komisijo. Komisar za notranji trg Michel Barnier je sicer lani poleti predlagal sistem, po katerem bi ECB kot nadzornica najprej namignila, katera banka je v težavah in bi jo morali sanirati. Pri konkretnem odločanju o priporočilu odbora za sanacijo in reševanju (zaprtju) banke bi škarje in platno imela v rokah komisija. Bila bi nekakšen sprožilec. »Pritisnila bo na gumb,« je napovedal Barnier.

Prepletanje pristojnosti

Od njegovih načrtov v nadaljnjih fazah odločanja ni več ostalo veliko. Članice so decembra zasnovale rešitev, po kateri bi na koncu same odločale, kako se bo reševala katera od kriznih bank in ali bo morala zapreti vrata. Pripravile so zapleten sistem odločanja, v katerem se prepletajo pristojnosti Bruslja, nacionalnih nadzornikov bank, članic ... Še več, sklenile so, da bodo odločitev o ustanovitvi kriznega sklada sprejele kar same, s posebno medvladno pogodbo, in s takim korakom iz postopkov odločanja izločile evropski parlament. Parlamentarci so v predvolilnem ozračju razkazovali mišice in grozili z blokado, češ, predlogi članic spodkopavajo učinkovitost bančne unije, omogočajo politično odločanje, potiskajo institucije EU na obrobje ...

Labirinti odločanja

V četrtek, v zgodnjih jutranjih urah, so pogajalci dosegli kompromis, ki je vsem vpletenim omogočil, da so ohranili obraz. »Rešili smo resno ogroženi evropski sistem reševanja bank,« so zmagoslavno sporočili pogajalci iz vrst evropskega parlamenta. Res je: po sprožitvi postopka reševanja (ECB) bo odločanje hitrejše in bolj enostavno. Plenarno zasedanje odbora za reševanje bank bo omejeno le na (redke) primere, v katerih se bo odločalo o injekciji iz reševalnega sklada, vredni več kot pet milijard evrov. V vseh drugih primerih bo zadoščalo odločanje osemčlanskega izvršilnega odbora. Kljub temu kompromis, ki ne odpravlja labirintov odločanja, še vedno pušča veliko manevrskega prostora za nesoglasja med vpletenimi institucijami.

Tudi drugi dosežek parlamenta ni zanemarljiv. Po prvotnem sporazumu članic bi se enotni reševalni sklad (v njem bo nazadnje odstotek zavarovanih hranilnih vlog ali okoli 55 milijard evrov) polnil deset let. V njem bi bili nacionalni oddelki, ki bi se celo desetletje združevali v pravi evropski sklad. Po novem bo v skladu že v prvih dveh letih združenih šestdeset odstotkov denarja iz nacionalnih oddelkov, do konca bo napolnjen dve leti prej, v osmih letih. Kljub temu je še kopica nejasnosti glede delovanja sklada, ki bi lahko omejile njegovo finančno moč. V bruseljskem možganskem trustu Bruegel opozarjajo, da ni jasno, kaj se bo zgodilo, če bo sklad potreboval več denarja, kot ga bo imel na razpolago. To vprašanje da mora biti rešeno, da bi novi sistem lahko bil povsem verodostojen in da bo užival zaupanje.

Znova davkoplačevalci?

Zlasti v prvi fazi se utegne zgoditi, da bodo davkoplačevalci spet morali prevzeti del tveganja za reševanje bank. Toda nova pravila so jasna: preden bo prišel prvi evro iz državne blagajne (kaj šele od drugih članic ali iz kriznega sklada ESM), morajo plačati upniki in lastniki bank (bail-in). To pravilo je bilo uporabljeno tako na Cipru kot v Sloveniji. Negotovo je, ali bodo pravila ostala enako stroga tudi po letošnjih velikih stresnih testih, če bo državno kapitalsko injekcijo potrebovala katera od največjih evropskih bank. Pravila v EU ne bi bila pravila, če ne bi dopuščala izjem. Tako se po bruseljskih pojasnilih bail-in ne uporabi v primeru, da bi razlastitev upnikov in lastnikov ogrožala finančno stabilnost. Pod takšno formulacijo pa se da spraviti marsikaj.

Skrivnost v bilancah

Ne glede na pomanjkljivosti je bil s postavljanjem bančne unije narejen velik korak naprej. Največja negotovost je, kaj se še skriva v bilancah evropskih bank. Tudi v politiki je s končevanjem krize manj pripravljenosti na odločnejše poteze za zmanjšanje tveganj v bančnem sektorju. Strogo ločevanje visoko tveganega investicijskega bančništva od rednih bančnih poslov sploh ni več na mizi. Tako kot pred krizo članice pod okriljem »bančnega nacionalizma« v evropski in širši svetovni tekmi varujejo interese domačih bank šampionk. Pot od takšnega razumevanja naukov krize do vnovičnega podleganja načelu too big to fail (prevelike, da bi padle), zaradi katerega breme njihovega reševanja spet pade na davkoplačevalce, ni dolga.