Tiskane izdaje
Velike metodološke težave
S tem poročili dobivata povsem drugačen pomen, kar vpliva na zahtevo po primerljivosti podatkov. Natančnejši pregled nekaterih podatkov je že pokazal tako velike razlike v metodologiji poročanja med državami, da privedejo do popolnoma različnih kazalnikov o uspešnosti in učinkovitosti poslovanja sodnih sistemov.
Pregled stanja v pravosodju EU poleg poročila Svetovne banke Doing Business temelji predvsem na poročilih CEPEJ, ki je organ Sveta Evrope. S poročili, katerih namen je »od držav članic pridobiti kvalitativne in kvantitativne podatke o vsakodnevnem delovanju pravosodnih sistemov«, je CEPEJ začel poskusno leta 2004 in v dvoletnih ciklih izdal pet poročil, zadnje leta 2012.
Poročila CEPEJ temeljijo na enotnem vprašalniku, ki ga izpolnijo tako imenovani nacionalni korespondenti. Zadnje je zajelo kar 46 držav članic Sveta Evrope, 208 vprašanj pa je obravnavalo celotno pravosodje (sodstvo, tožilstvo, odvetništvo, notariat, alternativno reševanje sporov, izvrševanje civilnih in kazenskih odločb itd.) z najrazličnejših vidikov: demografskih in ekonomskih podatkov, podatkov o dostopnosti sodnega varstva (npr. brezplačna pravna pomoč), organizaciji sodstva, informacijski podpori, kariernih poteh pravosodnih funkcionarjev itd. Zaradi raznolikosti sodelujočih držav in njihovih pravnih sistemov ter obsega podatkov je šlo (gre) za zelo zahteven projekt.
Že pri prvem poročilu smo naleteli na velike metodološke težave, saj ni bilo enotnega mnenja niti o tako osnovnih podatkih, kot so: kdo je sodnik, kaj je sodišče in kaj je sodna zadeva. Na metodološke probleme opozarja posebno poglavje (1.4, splošna metodološka vprašanja), saj je »primerjava kvantitativnih podatkov iz različnih držav, ki razkrivajo različne geografske, ekonomske in pravne situacije, [...] zares občutljivo delo. K temu bi morali pristopiti z veliko previdnostjo tako strokovnjaki, ki poročilo pišejo, kot njegovi bralci, predvsem pa tisti, ki tolmačijo in analizirajo podatke, ki jih vsebuje.« Zavedanje tovrstnih težav je vodilo do naslednjega opozorila: »Namen poročila je podati pregled stanja evropskih pravosodnih sistemov, ne pa rangiranje najboljših pravosodnih sistemov v Evropi, kar bi bilo znanstveno netočno in ne bi bilo uporabno orodje za javne politike pravosodja. Zares, primerjanje ne pomeni rangiranja.«
Pregled stanja na področju pravosodja EU naredi (ali vsaj tako de facto učinkuje, saj sicer ohranja nekaj sramežljivih opozoril glede kvalitete in primerljivosti podatkov, vendar opušča številna dodatna pojasnila, ki jih vsebuje CEPEJ-evo poročilo in ki pogosto pokažejo določen podatek v povsem drugačni luči) prav to: pravosodne sisteme rangira in to uporabi kot orodje javne politike! Seveda je temu sledila tudi domača politika, pa tudi strokovna in splošna javnost.
Poglejmo nekaj primerov, ki nazorno pokažejo, zakaj so opozorila CEPEJ utemeljena in zakaj preveč preprosta uporaba njihovih poročil vodi do napačnih zaključkov.
Kdo je sodnik?
Slovenija je leta 2010 imela največ sodnikov na 100.000 prebivalcev – 49,9, Anglija in Walles pa najmanj – 3,6. Slovenski sodni sistem je enostaven in zlahka ugotovimo, kdo je sodnik. Nasprotno velja za angleškega, ki poleg poklicnih sodnikov pozna tudi nepoklicne (po pooblastilih podobne poklicnim sodnikom in ne našim porotnikom) in poleg sodišč pozna tudi tribunale (o tem več spodaj). V izračunu za Anglijo niso zajeti sodniki magistratskih sodišč, ki jih je okrog 28.000 z najmanj 26-kratno poldnevno obveznostjo sojenja v letu in ki rešijo okrog
Podoben je primer Norveške, ki je poročala, da ima 548,9 sodnika, vendar je že v opombi dodano, da ima poleg tega še 160 sodnikov namestnikov (deputy judges).
Avstrija je poročala o 1491 sodnikih (CEPEJ 2010). V predstavitvenih brošurah avstrijskega sodstva pa je navedeno, da je sodnikov okrog 1700 (leta 2009) oziroma 1800 (leta 2011). Iz primerjave podatkov lahko z veliko verjetnostjo sklepamo dvoje: prvič, da v poročilu CEPEJ niso upoštevali sodnikov upravnega in azilnega sodišča; in drugič, da so poročali o neke vrste dejanski prisotnosti sodnikov, saj je leta 2009 bilo sodnikov, tudi če odštejemo upravne sodnike, še vedno »okrog« 1637 in je torej razlike še vedno 146 sodnikov!
Slovenija, ki je poročala o statistično zasedenih mestih, je v svojem poročilu opozorila na razliko med takšnim podatkom in številom sodnikov, ki so dejansko opravljali sodniško službo, saj je razlika kar 90 mest, kar je korektno povzeto v poročilu, vendar tega dokument EU ne upošteva.
Pregled stanja na področju pravosodja EU prikazuje podatke o številu sodnikov tako, da jim prišteje še sodniške pomočnike, katerih vzorčen predstavnik je germanski rechtspfleger. Nekatere države, ki poznajo to vrsto kadra, o njihovem številu niso poročale (odgovor not applicable), na primer Francija, Italija, Norveška, zato seveda niso prišteti k sodnikom, kot so bili v slovenskem primeru. Sodniški pomočniki običajno delajo na področjih, kot so sodni register, zemljiška knjiga in izvršba. V Sloveniji so vsa tri področja v pristojnosti sodišč, ureditev v drugih državah pa je različna, kar spet vpliva na podatek o številu sodnikov. Tako je na primer Švedska prikazala izključno »prave« sodnike z izrecno navedbo, da zemljiška knjiga in sodni register nista v pristojnosti sodišč. Dodajmo le še podatek, ki je tudi pomemben za učinkovitost dela: nemški rechtspfleger je pred zaposlitvijo deležen kar triletnega izobraževanja, slovenski sodniški pomočnik pa – niti dneva!
Kaj je sodišče?
Tudi pri vprašanju, kaj je sodišče, je slovenski sistem povsem jasen in pregleden. Zgoraj smo videli, da ni povsod tako. Anglija poleg sistema magistratskih, kronskih in pritožbenih sodišč, ki je primerljiv z našim, pozna še sistem tribunalov in nekaterih drugih sodišč, kot so vojaška sodišča, patentna sodišča ipd., ki obravnavajo tudi zadeve, ki so v Sloveniji v pristojnosti rednih ali specializiranih sodišč.
Podobno smo videli na primeru norveških spravnih odborov, vendar Norveška pozna še druga »posebna« sodišča, ki niso vključena v CEPEJ-evo poročilo, je pa nanje korektno opozorjeno v komentarju. Francija v komentarju navaja, da so vključeni le sodniki rednih (de l'ordre judiciaire) in upravnih (de l'ordre administratif) sodišč, ne pa priložnostni profesionalni sodniki, ki so kot taki plačani, na primer 578 mirovnih sodnikov (juges de proximité). Kot kaže, niso bili vključeni niti sodniki delovnih sodišč (conseils de prud'hommes), socialnih sodišč (tribunal des affaires de sécurité sociale), sodniki prvostopnih gospodarskih sodišč (tribunal de commerce) in sodniki za zemljiške zadeve (tribunal paritaire des baux ruraux).
Kaj je zadeva?
Poročilo analizira delovanje pravosodja tudi tako, da posebej obravnava različne skupine sorodnih sodnih zadev, na primer kazenske, civilne, izvršilne. Poročilo EU pa se osredotoča na nekazenske zadeve, ki jih naprej deli na sporne in nesporne pravdne in gospodarskopravdne, poleg tega pa še na upravne in insolvenčne zadeve. Opredelitev posamezne vrste, katere zadeve štejemo vanjo in katerih ne, pomembno vpliva na različne kazalnike uspešnosti poslovanja sodišč.
Avstrija je tako poročala, da sporni civilni postopki v povprečju trajajo 129 dni, Slovenija pa 431 dni. Avstrijski podatek ni skladen s podatki o povprečnem trajanju (durchschnittliche Verfahrensdauer) spornih civilnih zadev (streitige zivilgerichtliche Verfahren), kot izhaja iz poročila avstrijskega računskega sodišča za leto 2010: Bezirksgerichte 8,7 meseca, Landesgerichte 15,3 meseca. Kot kaže, je v poročilu CEPEJ navedeno povprečje vseh civilnih zadev, tako spornih kot tako imenovanih opominjevalnih zadev, saj je iz poročila računskega sodišča razvidno, da je leta 2007 njihovo reševanje, torej vseh civilnih zadev skupaj, trajalo 2,8 meseca.
Opominjevalni postopek je po svoji naravi bistveno hitrejši. V Sloveniji jim ustrezajo izvršilni postopki na podlagi verodostojne listine, kjer čas reševanja štejemo v dnevih, ki pa v slovenskem poročilu niso bili všteti, saj jih statistično vedno štejemo med izvršilne postopke. Zaradi velikega števila tovrstnih zadev (v Avstriji je bilo leta 2007 na Bezirckgerichte skoraj 510.000 opominjevalnih postopkov in le malo manj kot 60.000 spornih postopkov, v Sloveniji je bilo postopkov na podlagi verodostojne listine leta 2010 več kot 223.000) je njihov vpliv na skupno povprečno trajanje zelo velik.
Švedska je v svojem poročilu med civilnimi zadevami prikazala tudi izvršilne, saj »jih ni mogoče prikazati ločeno«. Kaj to, da neka država ni sposobna ločeno prikazati določenih podatkov, pomeni za primerljivost s Slovenijo oziroma drugimi državami, ki so to bile sposobne?
Trajanje postopkov
Kako pomembno je, kakšna so nacionalna pravila statističnega spremljanja dela sodišč, lahko, poleg zgornjega avstrijskega primera, pokažemo še na nekaterih drugih. Pri postopkih osebnega stečaja lahko že zdaj z gotovostjo napovemo, da bodo trajali več let in da bodo vsi opredeljeni kot sodni zaostanek. Zakon namreč določa, da lahko stečajni dolžnik predlaga odpust svojih obveznosti, in če mu sodišče ugodi, mu določi preizkusno obdobje, ki ne sme biti krajše od dveh let, lahko pa traja celo do pet let. Ves ta čas bo zadeva vodena kot nerešena!
Podobno je stanje na izvršilnem področju, ki je posebej izpostavljeno v poročilu evropske komisije in zaradi velikega števila zadev pomembno vpliva na skupno sliko stanja. V twinning projektu so tuji strokovnjaki pred skoraj desetletjem opozorili, da slovensko izvršilno pravo označujejo naslednje pravne lastnosti: izjemna obremenjenost sodišč in sodnikov, pretirano načelo uradnih poizvedb, obširne možnosti pravnih sredstev in izrazita neprijaznost do upnikov in prijaznost do dolžnikov.
Opozorili so tudi na organizacijske pomanjkljivosti: razdrobitev dela pri obdelovanju izvršilnih zadev na 44 okrajnih sodiščih, nejasne razmejitve personalnih pristojnosti, visoka delitev dela ob previsokem vložku osebja, pomanjkanje za vso deželo enotnih delovnih norm nesodniškega osebja in statistična pravila sodnega reda v slogu Kafke. Za odpravo organizacijskih pomanjkljivosti je sodstvo izvedlo temeljito prenovo poslovnega procesa, tako da se del izvršilnega postopka izvaja centralizirano, na enem samem sodišču, ki ima svoj poslovni cilj – čas za rešitev zadeve, izražen v dnevih: dva delovna dneva! Temeljne pravne lastnosti izvršilnega postopka, ki najbolj vplivajo na dolgotrajnost postopka, so žal ostale še do danes enake.
Nemški strokovnjak (ki drugače od nekega njegovega kolega skoraj nikoli ni citiran) je opozoril na dejstvo, ki je v neposredni povezavi s primerljivostjo poročanja: »Temeljni problem je statistika. Morali bi spoznati, da je predpis, kot je 269. a člen sodnega reda, ki obsega šest tiskanih strani in ureja približno 40 možnosti, kdaj je mogoče šteti neko izvršilno zadevo za končano, v praksi neuporaben. Statistika, ki šteje, da je neka zadeva za sodišče končana šele, ko je svoje delo opravil izvršitelj ali ko je upnik poplačan, nedopustno meša med seboj dejavnosti različnih organov.« (H. U. Borchert, Zmanjšanje zaostankov pri izvršbi, Pravna praksa, 2006.) V ilustracijo trije primeri.
V skladu z zakonom lahko upnik predlaga odlog izvršbe in niso redki primeri, ko predlaga večleten, tudi do 20-leten odlog – ves ta čas se zadeva vodi v breme sodišča kot nerešena zadeva, čeprav je taka po volji strank. Postopek izvršbe na nepremičnine bi, celo ob nerealnih predpostavkah, »... če bi sodišče opravilo vsa izvršilna dejanja isti dan, kot je vložena zahteva ali pravno sredstvo, če bi tudi cenilci opravili cenitev isti dan, kot so imenovani, če bi bile vročitve opravljene dan po odpremi pošiljke, vendarle trajal več kot pol leta.« (mag. J. Tekavec, Izvršba na nepremičnine, Pravna praksa, 2003.) Leta 2010 (tj. leta, na katero se nanaša poročilo CEPEJ), je bilo pri izvršiteljih 157.250 zadev, od tega več kot 22.000 še iz leta 2000!
Kazenski postopki
Analiza podatkov o kazenskih postopkih vzbuja enake pomisleke: ali ob podatku, da naj bi bil italijanski tožilec bistveno bolj učinkovit od nemškega, saj naj bi v delo prejel dvakrat več zadev in jih tudi malo manj kot dvakrat več rešil (italijanski tožilec je prejel 1821 zadev in vložil 371 obtožnih aktov, nemški pa »le« 880 oziroma 206!) ne zazvoni alarm? Vsaj strokovni javnosti bi moral. Da je treba odgovore iskati v razlikah v načinu poročanja in razlikah v pravnih sistemih, dodatno kažejo podatki o deležih lažjih oziroma težjih kaznivih dejanj: razpon (če pustimo ob strani mini države) deleža težkih kaznivih dejanj je od 0,6 odstotka do 93 odstotkov!
Poročilo najbrž zato opozarja, da je »... videti nemogoče za evropske države definirati skupne kriterije težkih kaznivih dejanj in prekrškov. Zato so primerjave med državami z uporabo teh pojmov neprimerne, čeprav za posamezne države ostaja relevantno analizirati, ob razlikovanju med težkimi kaznivimi dejanji in prekrški, kako sodišča obvladujejo pripad.« Na učinkovitost posameznega akterja kazenskopravne verige verjetno odločilno vplivajo postopkovne rešitve: kako naj se primerja državo, v kateri je bilo sporazumevanje v kazenske postopke uvedeno pred kratkim, z državo, kjer je to v rabi že več desetletij in kjer ima tožilec taka pooblastila, da zanj uporabljajo izraz »sodnik pred sodnikom«, postopki sporazumevanja pa se širijo celo na policijsko raven? Prva država je seveda Slovenija, kjer je te institute uvedla šele lanska sprememba zakona o kazenskem postopku in se torej uporabljajo šele nekoliko več kot leto dni, druga je Nemčija.
Sredstva za delovanje pravosodja
Slovensko pravosodje naj bi porabilo kar 2,66 odstotka državnega proračuna in se s tem uvrstilo med najbolj potratne sisteme (32. med 41 državami). Velike razlike med državami (od 0,6 do 3,5 odstotka) vzbujajo dvom o primerljivosti podatkov. Analiza podatkov za države članice evroobmočja pokaže, da so dejansko poročale različno. Ciper, Nizozemska, Grčija, Portugalska in Španija so poročale o proračunu celotnega sektorja države po standardu Eurostata ESA95 na državni ravni; Belgija po standardu ESA95 na državni ravni, k čemur je prištela še sredstva na lokalni/regionalni ravni; Avstrija, Nemčija, Italija, Finska in Francija so poročale o višini sredstev, ki se ne ujema s podatki Eurostata. Slovenija je poročala o višini državnega proračuna, če bi poročala po standardu ESA95, bi sredstva za pravosodje v celotnem proračunu predstavljala le 1,46 odstotka, s čimer bi se uvrstila na 14. mesto, pred Italijo, Finsko, Nemčijo! Vendar nočemo ponoviti napake naivnega primerjanja in rangiranja.
Navedeni primeri skušajo opozoriti, da je treba CEPEJ-evo poročilo brati v skladu z njegovimi uvodnimi opozorili, predvsem pa že v prihodnjem ciklu (2012–2014) zahtevati in doseči bistveno izboljšavo kvalitete in primerljivosti podatkov. Na potrebo po izboljšanju kvalitete podatkov opozarja tudi EU Scoreboard.
Sodišča vidimo kot organizacije, ki si prizadevajo delovati v smeri upravljavske uspešnosti, ki mora biti v sozvočju z zagotavljanjem poštenega in pravičnega postopka. Med ključnimi upravljavskimi vsebinami uspešnega sodišča sta tudi merjenje poslovne uspešnosti in upravljanje poslovne uspešnosti.
Slovenska sodišča svojega poslovanja že nekaj časa ne spremljajo zgolj statistično, pač pa s sodobnimi orodji poslovnega obveščanja. Z njihovo pomočjo lahko usmerjeno delujejo na kritičnih področjih, ki so v začetku poslovnega leta opredeljena kot prioritetna (npr. Otvoritev sodnega leta 2013), ter sproti spremljajo rezultate svojega dela. Sodišče sistematično presoja, kako uspešno je pri izpolnjevanju in končnem doseganju ciljev, ter se odziva na rezultate poslovne uspešnosti in razvija svoje sposobnosti za izpopolnjevanje in spreminjanje upravljavskih praks.
Napačna diagnoza,
Slovensko sodstvo je že uporabilo tuje izkušnje pri prenovi svojih poslovnih procesov in slovenske izkušnje so že bile uporabljene v tujini. Ne nazadnje smo že dvakrat bili med nagrajenci Sveta Evrope – kristalna tehtnica. Ko pa benchmarking postane sestavljanje lestvic, rangiranje sodišč ali sodstev v smislu, kdo je boljši, izgubi potencial upravljavskega orodja in postane zgolj še orodje obračunavanja v rokah tistih, ki jih ne zanima poglobljena analiza razlik, okoliščin, pojasnil, vzrokov, ki jim pravzaprav ne gre za izboljšanje poslovanja sodišč. Ko je na eni strani enostavna predstavitev v obliki »objektivnih« številk (Slovenija je na tem mestu, Avstrija pa na onem), na drugi pa zahtevna analiza in pojasnjevanje, zakaj je tako, je seveda jasno, katera plat bo imela večji odmev. Toda, napačna diagnoza vodi k napačnemu zdravljenju in diagnoza na podlagi napačnih podatkov bo gotovo napačna.
Take primere smo že videli: na področju plačilne nediscipline naj bi bilo zdravilo v izboljšanih izvršilnih postopkih, kar bo doseženo s čudežnim zdravilom, izvršnico. Praksa je jasno pokazala, da gre za rešitev, ki nima prav nobenega vpliva na plačilno nedisciplino, s čimer se je potrdilo, da je bila diagnoza napačna – razlogi za nedisciplino so drugje, ne v sodnih postopkih izvršbe.
* * *
Primerjava poslovanja sodišč z različnimi kazalniki je dobrodošla, če vodi k analizi razlogov za razlike v uspešnosti in nato do izboljšav. Prvi pogoj vsake primerjave je seveda primerljivost podatkov. Prehitro sklepanje na podlagi neprimerljivih podatkov in slabega poznavanja razlik med na videz enakimi poslovnimi procesi lahko vodi le do napačnih odločitev in s tem do slabše uspešnosti.
Janko Marinko je generalni sekretar slovenskega vrhovnega sodišča.
