Izkoriščanje krize za ustavno uveljavitev neoliberalizma

Sodeloval sem v strokovni skupini, ki je pripravila predlog ustavnega zakona o spremembi 148. člena ustave, in v tej skupini zavzel ločeno mnenje, da ta sprememba ni potrebna in da zaradi izpolnitve zaveze iz ratificiranega pakta o fiskalnem pravilu (uradni naslov je mnogo daljši) bistva fiskalnega pravila o uravnoteženosti proračunskih prihodkov in izdatkov države ni treba vnesti v ustavo.

Naša država je z zakonom ratificirala pakt o zlatem fiskalnem pravilu (Ur. l. RS-MP, št. 4-24/2012 z dne 14. maja 2012), ki ga je 25 držav EU sklenilo 2. marca 2012 v Bruslju. Po ratifikaciji pa je vlada predlagala spremembo in dopolnitev 148. člena ustave in da se bistvena vsebina tega pakta vnese v ustavo. Potem ko je državni zbor tudi z glasovi opozicije 11. aprila 2012 sprejel odločitev o začetku postopka za spremembo 148. člena ustave in je vlada na podlagi mnenja strokovne skupine, ki jo je imenoval parlament, oblikovala predlog ustavnega zakona o spremembi 148. člena ustave in je ta predlog sprejela tudi ustavna komisija državnega zbora, pa se je zataknilo.

Že na seji ustavne komisije je bilo jasno, da je v državnem zboru težko računati na dvotretjinsko večino vseh poslancev, ki jo zahteva 169. člen ustave za sprejetje akta o spremembi ustave. Očitno je bilo, da bodo vsi poslanci Pozitivne Slovenije glasovali proti sprejetju tega akta in da bo skoraj gotovo glasovala proti tudi večina poslancev Socialdemokratske stranke, čeprav njen bivši predsednik zelo vneto podpira vključitev zlatega fiskalnega pravila in tako kot predsednik Demokratske stranke Slovenije Janez Janša pravi, da je to paradigmatično vprašanje in da bi nevključitev bistvene vsebine pakta v ustavo povzročila nevšečne politične, ekonomske in socialne posledice.

Razgreta in neracionalna razprava

Zaradi preveč razgrete in pogosto neracionalne razprave pa se je zgodilo še to, da je iz izjav politikov pogosto izginil poudarek, da gre »le« za vprašanje vnosa fiskalnega pravila v ustavo, da pa je sicer naša država pakt o fiskalnem pravilu ratificirala in ga s tem sprejela. Kadar se v javnosti zdaj govori o zlatem fiskalnem pravilu, pogosto poteka diskusija, kot da gre za vprašanje, kdo je za in kdo proti temu pravilu. Pri tem je iz nekaterih razprav izginil poudarek, da je Slovenija pakt o fiskalnem pravilu ratificirala, da pri nas velja načelo primata mednarodnega prava, da morajo biti torej vsi zakoni v skladu z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in da se pri nas ratificirane in objavljene pogodbe uporabljajo neposredno.

Pakt bo na podlagi določbe 2. tč. prvega odstavka 14. člena začel veljati 1. januarja 2013, če bo do takrat listino o ratifikaciji deponiralo dvanajst pogodbenic, katerih valuta je evro, ali prvi dan meseca po deponiranju listine o ratifikaciji dvanajste pogodbenice, katere valuta je evro.

Za samo vprašanje vnosa zlatega fiskalnega pravila v ustavo je bistvena določba 2. odstavka 3. člena, ki določa, da pravila pakta učinkujejo v notranjem pravu pogodbenic kot »zavezujoče in trajne določbe«, ki so »po možnosti ustavne narave«, ali pa je treba drugače zagotoviti njihovo »popolno spoštovanje in upoštevanje v nacionalnih proračunskih postopkih«.

Že iz dikcije pakta je torej docela jasno, da je treba v nacionalnih pravnih redih zagotoviti trajnost upoštevanja določb pakta o zlatem fiskalnem pravilu, da pa vključitev njegovih določb v ustavo ni nujna, je pa očitno priporočljiva. Glede na hierarhijo pravnih aktov v naši državi, ki ne pozna tako imenovanih temeljnih zakonov, ki naj bi bili v tej hierarhiji nad »navadnimi« zakoni, so vladni pravniki zavzeli stališče, da je Slovenija dolžna zapisati zlato fiskalno pravilo v ustavo.

Primat mednarodnega prava

To stališče nikakor ne drži. V Sloveniji namreč velja primat mednarodnega prava, ki učinkuje seveda tudi v hierarhiji pravnih aktov. V 8. členu ustave je uveljavljeno načelo absolutnega primata mednarodnega prava, saj ta člen določa, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, ter da se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno.

Ustava v drugem odstavku 153. člena, ko govori o hierarhiji oziroma usklajenosti pravnih aktov, še pravi, da morajo biti zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral državni zbor. Formulacija o obveznostih podpisnic pakta zagotoviti spoštovanje zlatega fiskalnega pravila pa je v paktu taka, da vsem podpisnicam daje možnost in nalaga obveznost uveljaviti njegova pravila, upoštevajoč seveda specifiko vsakega pravnega sistema. Način uveljavitve pravil pakta o fiskalnem pravilu bo seveda nujno glede na razlike v pravnih sistemih različen.

Pravno torej ni po mojem mnenju nobenega dvoma, da je Slovenija že z ratifikacijo pakta izpolnila obveznost spoštovanja in upoštevanja pakta v nacionalnih proračunskih postopkih ter da so določbe zakona o ratifikaciji pakta in s tem pakta samega v našem pravnem sistemu zavezujoče in trajne. Vnos zlatega fiskalnega pravila v ustavo torej iz pravnih vidikov ni nujen. Zakon, ki bi to pravilo kršil, bi bilo mogoče izpodbijati pred ustavnim sodiščem tako, kot če bi bilo to pravilo zapisano v ustavi. Tak zakon bi bil namreč v nasprotju z ustavnim načelom o primatu mednarodnega prava.

Nikakor ne morem sprejeti argumentacije predlagateljev dopolnitve 148. člena ustave, da je vnos zlatega fiskalnega pravila v ustavo nujen, ker smo že doslej imeli načelo o uravnoteženosti med proračunskimi izdatki in prejemki zapisano v zakonu, ki pa ga očitno vsakokratna aktualna oblast (vlada in parlament) ni spoštovala, kar je pripeljalo do sedanjega stanja, v katerem sicer javni dolg ne presega dovoljenega obsega, pač pa proračunski prihodki in izdatki niso uravnoteženi. Ker torej vlada in parlament nista spoštovala veljavnega zakona in ga očitno tudi v prihodnje ne nameravata (?) spoštovati, prav tako pa tudi ne ratificirane mednarodne pogodbe, je treba zlato fiskalno pravilo vnesti v ustavo? Tak argument kaže na popolno nespoštovanje načel pravne države, ki temelji na spoštovanju zakonov in mednarodnih obveznosti. Celo iz besedila pakta je razvidno, da je bistveno popolno spoštovanje in upoštevanje pravil pakta v nacionalnih proračunskih postopkih, ne pa za vsako ceno vnos teh pravil v ustavo.

V škodo nacionalnim interesom

Pri takem pravnem stanju pa bi morali vsi slovenski politiki, še posebno predsednik vlade, zaradi nacionalnega interesa, ki naj bi bil po njihovih zagotovilih vodilo njihove politike, vedno zatrjevati, da je Slovenija obveznosti v zvezi z vodenjem zdrave proračunske politike in obvladovanjem javne porabe vnesla v svoj pravni sistem na trden in trajen način. Njihovi nastopi doma in v tujini, ki govore predvsem o »za in proti« fiskalnemu pravilu, pa v tujini vzbujajo vtis, da Slovenija okleva pri uveljavitvi zdrave proračunske politike in pri izvajanju ukrepov finančne konsolidacije. Če predsednik vlade, ki je podpisal pakt, in predsednik bivše vlade, ki se je o njem pogajal, oba zatrjujeta, da je le z vnosom zlatega fiskalnega pravila v ustavo zagotovljeno izpolnjevanje obveznosti iz pakta, bo to že res, pravijo v tujini. Taki nastopi neposredno škodujejo slovenskim interesom. Ker očitno drži trditev, da na področju finančnih tokov pogosto ne učinkujejo le ekonomski pokazatelji in pravni argumenti, temveč razlogi, ki se nanašajo na čisto politične in celo psihološke okoliščine in ocene, je še toliko bolj nerazumljivo, da nekateri slovenski politiki nastopajo tako, da s tem škodujejo nacionalnim in državnim interesom, in to zdaj že zavestno! Naj bo osebno mnenje ali stališče stranke kakršnokoli, navzven morajo vsi politiki nastopati praviloma tako, da koristijo interesom države, ne pa svojim osebnim interesom ali interesom svojih političnih strank. Ali naj vnesemo obveznosti iz zlatega fiskalnega pravila v ustavo samo zaradi tega, da politiki ne bodo mogli škodovati državi?

Seveda je mogoče, da je sedanji predsednik vlade svojim evropskim kolegom zatrjeval, da bo Slovenija vnesla zlato fiskalno pravilo v ustavo. To je toliko bolj verjetno, ker se je francosko-nemški vlak očitno iztiril in je zlasti Nemčija oziroma njena kanclerka zainteresirana, da ima med članicami EU čim večjo podporo. Za take obveznosti in morebiti obljubljene nagrade za tako ravnanje naša javnost ne ve. Predsednik prejšnje vlade pa bi očitno hotel osebno dajati vtis v EU cenjenega in tudi upoštevanega politika. Ker je v preteklosti poskušal slediti nemškemu modelu (uveljavljenemu v drugih razmerah!) ter se nanj tudi izrecno neprestano skliceval, zavrnitev predloga za vnos zlatega fiskalnega pravila v ustavo dojema kot svoj osebni poraz.

Problem torej ni v odklanjanju vnosa zlatega fiskalnega pravila v ustavo. Bonitetne ocene države nižata ravnanje in način razprave politikov, ki brez potrebe dramatizirajo razpravo o vnosu fiskalnega pravila v ustavo in ustvarjajo vtis, da slovenska opozicija nasprotuje njegovi vsebini in da zaradi tega Slovenija doslej ni sprejela pravne obveze spoštovati to pravilo kljub ratifikaciji pakta o fiskalnem pravilu.

Sicer pa je sama določba predlaganega ustavnega besedila, ki uveljavlja zlato fiskalno pravilo, vsebinsko skromna in vnaša v ustavo le besedilo o srednjeročni uravnoteženosti proračunskih prihodkov in izdatkov, za zakon, ki naj bi določal način in izvajanje tega načela, pa predpisuje sprejetje z dvotretjinsko večino vseh poslancev. Glede na podrobnost pakta samega, ki govori o uravnavanju razmerja med državnim dolgom in bruto proizvodom ter o uravnoteženju proračunskega stanja, pa v resnici potrebujemo le zakon, ki bo besedilo pakta zaradi jasnosti uskladil s slovensko pravno terminologijo. Ali je potrebna kakšna določba, ki bo uveljavila pravila pakta, naj povedo predvsem strokovnjaki za javne finance.

Prizadevanja vlade, da bi se zlato fiskalno pravilo zapisalo v ustavi, zasleduje med drugim cilj, da bi bilo mogoče z njegovo ustavno ravnijo preprečiti vsak referendum na področju fiskalne politike. Ustavne določbe o referendumu so tako in tako predmet posebnega postopka za revizijo ustavne ureditve, v katerem bo mogoče v ustavo zapisati jasna pravila o dopustnosti referenduma in o odločanju na referendumu.

Država neoliberalističnega tipa

Seveda pa bi bilo mogoče kljub temu, da s pravnega vidika vnos fiskalnega pravila v ustavo ni potreben, to pravilo – da bo volk sit in koza cela – vnesti v ustavo. Zakaj je tako pragmatično rešitev škodljivo sprejeti, pa zaključujem na podlagi mnenj večine ekonomistov.

Po mnenju skoraj vseh ekonomistov (tudi če imajo različna stališča do primernosti vnosa zlatega fiskalnega pravila v ustavo) – domačih in tujih – samo varčevanje pri javni porabi, ki je po mnenju vseh sicer potrebno, ne zadostuje, v daljšem časovnem razdobju pa lahko celo škoduje! Aktualna slovenska politika ne rešuje problematike gospodarske rasti. Še več, na podlagi neoliberalističnega pojmovanja države oziroma njene vloge na področju gospodarstva, torej na podlagi osnovnih premis te ekonomske doktrine, ki so deregulacija, privatizacija, liberalizacija (umik države iz gospodarstva ), zmanjšanje javne porabe in »vitka« država, poskuša državo pri zavzemanju za gospodarsko rast pravno omejiti.

Sicer stališča koalicije in vlade o umiku države iz gospodarstva, ki naj bi ga uveljavljalo tudi zlato fiskalno pravilo, nikakor niso konsistentna. Težko je razumljivo, da so med koalicijskimi partnerji sploh usklajena. Koalicijska pogodba se zavzema za umik države iz gospodarstva, vlada pa predlaga ustanovitev državnega holdinga, ki naj bi na področju odločanja o državnem kapitalu nadomestil vsaj v zametkih neodvisno agencijo (AUKN). To je seveda problem same vlade in koalicije. SDS ne odstopa od svoje dolgoletne politike, da s kadrovanjem nagrajuje zveste in obvladuje pomembne gospodarske subjekte. Presenetljivo je, da to počne tudi finančni minister, ki bi moral biti glede na svoja stališča do ekonomskega sistema zadnji, ki bi se strinjal s takim načinom upravljanja državnega kapitala.

Ne glede na ta nasprotja v politiki vlade pa se v besedilu predlaganega 148. člena ustave, ki omejuje oziroma v bistvu sploh izključuje zadolževanje države za podporo gospodarskih projektov, torej za pospeševanje gospodarske rasti, in v diskusiji o zlatem fiskalnem pravilu in njegovi vključitvi v ustavo vendarle kaže težnja po uveljavitvi države neoliberalističnega tipa.

Zame torej predlog za vključitev zlatega fiskalnega pravila v ustavo predstavlja izkoriščanje gospodarske krize za ustavno uveljavitev neoliberalističnega ekonomskega sistema. To je zlasti očitno, če prisluhnemo napovedim o pravi kataklizmi, če v celoti in v vseh izvedbenih oblikah ne sprejmemo v EU doslej izoblikovane fiskalne politike, razumljene seveda v vsebini, ki jo ponujajo nasprotniki vloge države v gospodarskem sistemu in zlasti pri reševanju gospodarske krize. Trditve vladnih ekonomistov, da poraba proračunskih sredstev za gospodarski razvoj (torej za investicije v gospodarstvu) ni izključena, ker je mogoče tovrstne izdatke vnesti med proračunske prioritete, so popolnoma iz trte izvite. Kako naj v proračun vnesemo izdatke za investicije v gospodarstvu, če radikalno in boleče te izdatke krčimo in se zavzemamo izključno za investicije zasebnega kapitala.

Osebno se torej ne strinjam z vključitvijo zlatega fiskalnega pravila v ustavo, odložitev odločanja državnega zbora na jesen ocenjujem kot pridobivanje časa za ponoven in močnejši pritisk na šibkejše člene opozicije, ki ga zlasti predsednik vlade vse bolj zaostruje, ko trdi, da lahko Slovenija zaradi nasprotovanja vnosu zlatega fiskalnega pravila v ustavo izgubi suverenost. Upam, da se ta napaka tudi na jesenskem zasedanju državnega zbora ne bo zgodila.