Nekoč sedem, danes osemnajst poklicnih gledališč

Maja smo v Delu predstavili­ predlog novega krovnega zakona na področju kulture, ki so ga samoiniciativno napisali­ Borut Smrekar, Mitja Rotovnik in Vesna Čopič, znani kot SRČ. Takrat so nam na ministrstvu za kulturo na vprašanje, kdaj bo predstavljen javnosti njihov napovedani osnutek novega zakona, odgovorili, da »predvidoma junija«.

Junij je mimo, ministrstvo pa ima poleg rešitev, ki jih je predlagal SRČ, za pomoč pri pripravi novega zakona že dva meseca na voljo še neki drug dokument. Pred letom je namreč vlada v skladu s fiskalno strategijo države imenovala delovno skupino za pregled javnih izdatkov na področju kulture. Sestavljali so jo Saša Jazbec, Jana Poljak in Jana Žakelj z ministrstva za finance, Urška Gruden s kulturnega ministrstva, Irena Kurinčič z ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Irena Vadnjal z urada za Slovence v zamejstvu in po svetu, Mihaela Brezar z urada za narodnosti in Tanja Čelebič z urada za makro­ekonomske analize in razvoj.

Pred kulturnim resorjem so bili že opravljeni pregledi izdatkov za socialno varnost, pokojninsko varstvo in izobraževanje. Naloga skupine je bila med drugim analizirati stanje izdatkov v Sloveniji za kulturo iz državnega in občinskih proračunov ter RTV Slovenija, primerjati te izdatke in učinke s primerljivimi državami članicami EU oziroma s povprečjem EU ter oblikovati nabor možnih ukrepov s finančnimi posledicami in zahtevanimi spremembami zakonodaje, ki bodo vodile k zagotavljanju javnofinančne vzdržnosti. Nastalo je Poročilo o pregledu izdatkov s predlogi možnih ukrepov na področju kulture in civilne družbe. Zajema obdobje 2008–2015 in je dosegljivo na spletni strani ministrstva za finance.

Delež izdatkov med najvišjimi v EU

V poročilu skupina najprej ugotavlja, da je delež javnih sredstev, ki ga namenjamo kulturi, med najvišjimi v Evropi, nad povprečjem je tudi delež delovno aktivnih v kulturi, med njimi predvsem tistih, ki so zaposleni za polni delovni čas. Sredstva za kulturo so se med letoma 2008 in 2011 nominalno povečevala, med letoma 2011 in 2015 zmanjševala, vendar je delež glede na BDP ostajal skoraj enak.

V obravnavanem obdobju se je produkcija kulturnih prireditev ves čas povečevala. Vzrok je po mnenju skupine v tem, da se delež financiranja javnih zavodov v kulturi in število zaposlenih med krizo nista znižala.

Največji del izdatkov predstavljajo tako imenovani tekoči transferji javnim zavodom. Teh je za okoli 60 odstotkov. Posledično je obseg financiranja vseh drugih programskih vsebin, od investicij, nevladnih organizacij, kreativnih industrij, ljubiteljske kulture do kulturne dediščine ter programov, ki niso neposredno vezani na delovanje javnih zavodov, nizek.

Foto: Tomi Lombar/Delo

Več kot dvesto javnih zavodov

Po številu prebivalcev imamo v primerjavi z drugimi evropskimi državami precej več javno sofinanciranih institucij, ki jim pripisujemo nacionalni, regijski ali lokalni pomen. Leta 2015 je na državni ali občinski ravni v Sloveniji tako delovalo kar 207 javnih zavodov s področja kulture. Od tega 18 gledališč, 28 kulturnih domov, 59 knjižnic, 6 arhivov, 45 muzejev, 16 javnih zavodov na področju kulturne dediščine, RTV Slovenija in še 34 drugih javnih zavodov s področja kulture. Pred letom 1990 je bilo denimo v Sloveniji javno sofinanciranih sedem poklicnih dramskih gledališč in SSG Trst, kar pomeni, da sta se njihovo število ter s tem produkcija povečala za več kot sto odstotkov. In to kljub temu, je pripomnjeno v poročilu, da je »Slovenija že pred štiridesetimi leti sodila med gledališko visoko razvite dežele«. Največji delež sredstev, namenjenih financiranju javnih zavodov, gre za področja glasbe in gledališča. Leta 2015 je bilo skupno število zaposlenih v javnih zavodih 6435, kar je 108 več v primerjavi z letom 2008.

Večji del prihodkov javnih zavodov z izjemo Cankarjevega doma predstavljajo transferji državnega oziroma občinskih proračunov, skupina pa ugotavlja, da je raven teh prihodkov tudi med krizo ostala približno enaka kot pred njo. V poročilu skupine so v tem kontekstu navedeni podatki iz študije Kultura – dejstva iz leta 2015, v kateri Andrej Srakar ugotavlja, da imamo glede na prihodkovno učinkovitost javnih zavodov v kulturi opravka z dvema vrstama ustanov. Za prvo, ki predstavlja 90 odstotkov vseh, je bilo v obdobju 2001–2011 značilno padanje prihodkovne učinkovitosti, za drugo skupino pa nasprotno. Med najučinkovitejše ustanove tega obdobja je Srakar uvrstil Cankarjev dom, Pokrajinski muzej Murska Sobota, Slovensko kinoteko, Viba film, Mestni muzej Idrija in Lutkovno gledališče Maribor. Med najmanj učinkovitimi so bili arhivi in nekateri muzeji.

Analiza delovne skupine za obdobje 2008–2015 je pokazala, da so deleži prihodkov, ki jih javni zavodi ustvarijo na trgu v tem obdobju, ostali približno enaki (v primeru, denimo Slovenske filharmonije in ljubljanske Drame se gibljejo med 14 in 16 odstotki), najbolj pa so padli v Cankarjevem domu, in sicer s 53 odstotkov leta 2008 na 42 odstotkov leta 2015. Vendar je to še vedno daleč najvišji delež lastnih prihodkov med vsemi javno sofinanciranimi javnimi zavodi.

Brez normativov in standardov

Zanimivo je, da je skupina med ključnimi spremembami, ki bi bile nujne za smotrnejšo distribucijo javnih sredstev na področju javnih zavodov, izpostavila podobne ukrepe kot v svojem predlogu zakona SRČ. Tako je skupina ugotovila, da je področje financiranja javnih zavodov eno redkih, ki nima določenih normativov in standardov. Zato bil bila določitev teh normativov nujna. Prav tako podatki kažejo, da med načrtovanjem in poznejšim odločanjem o tem, katere programe in projekte bo ministrstvo sofinanciralo, ni ustreznih povezav, zato bi bilo po mnenju skupine nujno določiti tudi cilje in kazalnike kakovosti za programe in projekte, ti pa bi morali postati merilo in podlaga za sofinanciranje javnih zavodov.

Prav tako se skupina zavzema za spremembo in fleksibilnejši sistem delovnih razmerij zaposlenih s področja ustvarjalnosti ter jasno ureditev področja javno-tržno. Tu predlaga ponovno določitev vsebin in obsega javne službe, ki je v javnem interesu in jo država z razpoložljivimi sredstvi lahko financira, pa tudi, »da mora soustanovitelj določiti, koliko mora posamezen javni zavod zaslužiti«.

Med ukrepi skupina izpostavlja nujnost jasnejše in natančnejše opredelitve odgovornosti in obveznosti ustanovitelja ter vodstva javnega zavoda. Nacionalni javni zavodi morajo biti programsko in finančno avtonomni, vendar mora biti »vodstvo javnega zavoda, ki nekaj let zapored ustvarja primanjkljaj v poslovanju oz. ga še povečuje [ ...] sankcionirano«. Skupina tudi predlaga preudarno združitev podpornih služb javnih zavodov (finančna oziroma računovodska služba, kadrovska in pravna, skupna služba za odnose z javnostmi in promocijo ...), kjer je to izvedljivo in racionalno.

Nadpovprečni prispevek za RTV

Največji zavod s področja kulture in medijev v državi, RTV Slovenija, je sofinanciran iz več delov, najpomembnejši in najobsežnejši je seveda prispevek za storitve in programe RTV Slovenija, ki ga plačujemo vsi lastniki električnih priključkov in predstavlja slabih 80 odstotkov prihodkov nacionalke. Na letni ravni znaša prispevek 153 evrov na zavezanca, kar je po podatkih Evropske radiodifuzne zveze (EBU) nad povprečjem članic zveze – to znaša 135,29 evra. Javna sredstva v članicah EBU so leta 2015 predstavljala 78,4 odstotka prihodkov, enako v Sloveniji. Največji delež odhodkov tudi tu predstavljajo plače zaposlenih. Tako kot drugi evropski javni servisi je RTV Slovenija do lanskega leta zmanjševala število zaposlenih, potem se je ta trend ustavil, saj so lani zaradi zahtevanih zaposlitev sodelavcev, ki so izkazovali elemente rednega delovnega razmerja, predvideli 2134 zaposlenih (leta 2015 je bilo teh 1959). V poročilu je ob tem navedeno, da ima avstrijska javna radiotelevizija (ORF) 3345 zaposlenih, ki nimajo statusa javnih uslužbencev, kot je to pri nas, ob tem pa ORF ustvarja trinajst radijskih programov (od tega devet regionalnih) ter štirinajst televizijskih programov (štiri nacionalne in devet regionalnih), kar je seveda precej več kot RTV Slovenija. Skupina je v predlogih zadržana, omenja pa načelno potrebo po novi določitvi obsega in načina izvajanja javne službe kot tudi njenega financiranja.

Med ukrepi za učinkovitejšo porabo javnega denarja, ki so znotraj skupine ostali neusklajeni, je ministrstvo za finance predlagalo prestrukturiranje filmske agencije, agencije za knjigo in javnega sklada za kulturne dejavnosti, »saj niso regulatorni, marveč zgolj razdeljujejo sredstva – delovanje se prenese znotraj ministrstva za kulturo«. Neusklajen je ostal tudi predlog ministrstva za kulturo, in sicer za uveljavitev večletnega financiranja javnih zavodov.