Tiskane izdaje
Pred davnimi desetimi leti sem objavil strokovni članek na to temo (Uprava, 2/2005, 140–153), vendar takrat z naslovom v trdilni obliki, na področju javno-zasebnega partnerstva (JZP) pa se je od takrat pri nas zgodilo zelo malo. Pri tem namerno zanemarjam sprejeti zakon o JZP iz leta 2006, ki je morda lahko potreben, ne pa tudi že zadosten pogoj za razvoj teh partnerstev in tudi nekaj manjših lokalnih projektov, belega slona v Stožicah in farso s Kanglerjevimi radarji v vstajniškem Mariboru. Vsaj zadnja si »zasluži«, da se tudi naša država uvrsti med primere JZP, ki so obdelani v bogati strokovni literaturi. Pri uvajanju JZP se je izkazalo, da naša država za rešitev iz težav res potrebuje čas, in to veliko časa.
Naivno sem pričakoval, da bo s konvergenčnimi kriteriji za vstop v evropsko monetarno unijo zahtevana proračunska vzdržnost povzročila, da bomo prisiljeni slediti dobrim zgledom držav, ki so vzpostavile uspešne modele JZP. Dejstvo je, da lahko poleg omejenih javnih sredstev vključitev zasebnega sektorja v financiranje, gradnjo in vzdrževanje infrastrukture ter opravljanje nekaterih storitev, ki jih tradicionalno neposredno zagotavlja država oziroma javni sektor, s prenosom večine poslovnih rizikov na praviloma produkcijsko učinkovitejše zasebne partnerje omogoči učinkovito izvedbo projektov ter številne pozitivne makro- in mikroekonomske učinke, vključno z upravljanjem rizikov. Potrebe, na primer po sodobni infrastrukturi, so tudi pri nas velike in so v nasprotju z javnimi sredstvi in drugimi dobrinami celo neomejene. Po drugi strani pa možnosti gospodarstva ter sredstva proračunov države in lokalnih skupnosti, vključno z zadolževanjem, postavljajo omejitve gradnji, posodobitvi in vzdrževanju infrastrukture (angl. funding gap). Nepripravljenost in nesposobnost je zato, da se v take projekte, kjer je to mogoče in koristno, vključi tudi zasebni sektor, težko razumljiva in nedopustna.
Nekatere prednosti partnerstva
Z JZP bi lahko hitreje zgradili potrebno infrastrukturo brez dodatnih davčnih obremenitev, ki zmanjšujejo konkurenčnost gospodarstva, zmanjšali bi lahko zadolženost in veliko javnih sredstev prihranili za druge potrebe (proračunski argument). Tudi nekatere nemonopolne dejavnosti bi ob ustrezni ureditvi in nadzoru zasebni sektor lahko bolje izvajal (argument učinkovitosti), država pa bi se lahko bolj posvetila zagotavljanju meritokratskih dobrin in izvajanju svojih osnovnih nalog.
Letargija, ki je pri nas opazna tudi na tem področju, je po svoje razumljiva. Vzroke za mrtvilo pri razvoju JZP lahko najdemo, če bi to hoteli, v »zgodovinskih danostih«, po drugi strani pa tudi v očitno še vedno dovolj polni proračunski malhi in možnostih dolžniškega financiranja; dokler je ob gospodarski rasti obseg javnega dolga v breme vse manj vrednega javnega premoženja in proračunskih prihodkov to še dopuščal.
Z dolgo krizo, zelo visokimi stroški sanacije bank in močno povečano zadolženostjo ter bremenom servisiranja dolga, po drugi strani pa tudi z zavezami o uravnoteženosti proračunov v evroobmočju, pri čemer nam grozijo še nekatere potencialne obveznosti ter primanjkljaji v zdravstveni in pokojninski blagajni, je očitno, da je vrag odnesel šalo in da bo sredstev za klasično financiranje infrastrukturnih in drugih projektov preprosto premalo. Brez dobrih projektov in pritegnitve zasebnega sektorja v njihovo financiranje in izvedbo se za to lahko kar obrišemo pod nosom. Tudi kvantitativno sproščanje ECB in evropska sredstva z Junckerjevim paketom nam ne bodo veliko pomagala.
Brez težav ne gre
Naše capljanje za globalnimi trendi si težko pojasnimo tudi brez pomanjkanja znanja in izkušenj o JZP ter predvsem politične volje, da se sprejme potrebne ukrepe in zagotovijo pogoji za uspešen JZP ter projektno financiranje infrastrukturnih in drugih projektov, ki so pomembni za naš razvoj.
Mehanizmi JZP so ponavadi zelo zapleteni. Načrtovanje in realizacija projektov zahtevata veliko časa in številne aktivnosti različnih udeležencev s težkim usklajevanjem njihovih interesov ter dobro pripravo projektov, finančno konstrukcijo in pogodbene substrate. Ti namreč zagotavljajo, da so riziki projekta v njegovem življenjskem ciklusu in posameznih fazah ustrezno upravljani ter porazdeljeni med tiste udeležence, ki jih glede na svojo sposobnost in vlogo v poslu ter pričakovane koristi najlažje nosijo oziroma obvladujejo.
JZP ni panacea. Številnih projektov se ne da izvajati kot projektno financiranje. JZP pa tudi ni čarobna paličica ter rešitev za vse potrebe in primere. Ti kompleksni dolgoročni posli velikih vrednosti zahtevajo skrbno načrtovanje, profesionalno pripravo in vodenje ter veliko znanja in izkušenj na organizacijskem, tehničnem, ekonomsko-poslovnem, finančnem in pravnem področju. Iz slabih projektov pa tudi ti mehanizmi ne morejo narediti uspešnih. Nasprotno, kot to dokazujejo številni primeri, lahko na primer celo čezmerno dražijo javne storitve, slabšajo njihovo kakovost (tako imenovano senčenje kvalitete) ter ob slabem upravljanju rizikov, nestrokovnosti in napakah partnerjev – predvsem koncedentov iz javnega sektorja, ki tudi v primeru JZP ostajajo odgovorni za uresničevanje javnih interesov – lahko diskreditirajo ne samo posamezne projekte, ampak vsako tako nadaljnje partnerstvo. Zato so ideološki pomisleki in očitki o prikriti privatizaciji ter neupravičenem prelivanju javnih sredstev v zasebni sektor, vključno s koruptivnimi praksami, pri JZP do neke mere lahko upravičeni.
Podobno pa to velja tudi za javno naročanje ali, na primer, za uporabo modernih finančnih instrumentov (financializacija). Vendar to še ne pomeni, da je pavšalno nasprotovanje tem mehanizmom tudi na splošno upravičeno že samo zato, ker omogočajo take napake in zavržne prakse: da se vedemo, na primer, podobno kot ludisti z uničevanjem strojev, ali ko smo zaradi nekaterih tajkunskih zlorab preprosto odpravili stvarnopravni institut zemljiškega dolga.
Zajedljivo optimističen sklep
V zahtevnosti projektnega financiranja ter načrtovanja in izvedbe projektov v JZP, kjer opaznih pozitivnih učinkov »estrada« in nosilci ekonomske politike ne morejo pričakovati v kratkem času ter na tem graditi svojega političnega kapitala, lahko iščemo glavne razloge, da so do zdaj vladne garniture oportunistično zanemarjale pozitivne izkušnje drugih držav s projekti JZP. Ene bolj, druge manj, pri čemer so nekatere zavajale s svojimi »namerami«, da bodo spodbudile JZP, z izjavami, da nameravajo pripraviti seznam takih projektov (sezname želja je seveda lažje narediti kot pripraviti in izvesti konkretne projekte), JZP je včasih celo našel mesto v papirjih, ki so jim rekli strategije. Bili smo tudi ena redkih evropskih držav, ki je JZP normirala s splošnimi predpisi, zares pa na tem področju nismo naredili skoraj nič.
Naša oblast pri upravljanju javnih zadev očitno težko vidi čez pogosto pretirano in nespretno normiranje, z uradniki pa na številnih področjih šepa pri izvajanju sprejetih predpisov ter upravljanju in operativnem delu. Nekateri privatizacijo celo upravičujejo z nesposobnostjo upravljanja podjetij v javni lasti, kar pa jih ne moti, da se ne bi dali izvoliti na pomembne funkcije in pri čemer se začuda ne postavlja v negotovost kompetenc teh deklarirano opravilno nesposobnih upravljavcev pri prodajah državnega premoženja.
Če odgovorni niso sposobni dobro upravljati javnega premoženja in učinkovito voditi postopkov javnega naročanja, bi jim še manj veljalo zaupati, da bodo vzpostavili učinkovit sistem JZP ter znali izvajati zahtevne projekte tega partnerstva. Dokler za razvoj JZP ne bomo vzpostavili ustrezne razvojne strategije, politike in organiziranost (usposobljena in operativna centralna enota za JZP ...) ter spodbudnega okolja in izpolnili za to potrebnih pogojev, bo bolje, da se izognemo polomijam in si priznamo, da je na naslovno vprašanje odgovor sicer pozitiven, vendar JZP, s katerimi se lahko spodbudi potrebne investicije, zmanjša zadolževanje javnega sektorja in poveča gospodarska rast, žal preprosto niso za nas. Infrastrukturni in drugi projekti v javnem interesu, ki bodo zaradi finančnih omejitev morali čakati na boljše čase, pa bodo zato pač čakali še malo dlje.
––––––
Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališč uredništva in institucij, za katere avtor dela.
Dr. Miran Jus, docent na Ekonomski fakulteti Univerze v Ljubljani
