Ali lahko ustave res ustavijo avtoritarizem?

Ustave urejajo temeljna vprašanja organizacije oblasti in varstva pravic državljanov v različnih družbenih ureditvah. Kriza demokracije, ki vse pogosteje rojeva hitro rastoče avtoritarne režime, je vlogo ustave spet postavila v ospredje pravnih in političnih razprav. Vse pogosteje se pojavljajo vprašanja, kakšno vlogo naj bi ustave imele v času vse večjega avtoritarnega populizma.

Mnenja o tem se močno razlikujejo. Nekateri menijo, da kriza demokracije terja okrepitev vloge ustav in posledično strožje ustavne mehanizme, zlasti skozi zahtevnejše postopke za spremembo ustave in zapisov različnih pravil v ustavo, ki prepovedujejo spremembo določenega »jedra« ustave (na primer nemška klavzula o večni vsebini ustave Ewigkeitsklausel).

V Veliki Britaniji, eni redkih držav brez kodificirane ustave, mnogi pravijo, da bi le formalna, pisna ustava lahko omejila nevarno krepitev izvršilne veje oblasti – po njihovem mnenju največje grožnje za zdravje britanske demokracije.

Bojan Bugarič, profesor prava na Univerzi v Sheffieldu. FOTO: Osebni arhiv 

Primer brexita številni britanski ustavni strokovnjaki opisujejo kot fazo ustavnega vandalizma, s katerim je vlada Borisa Johnsona popeljala državo iz Evropske unije. Tudi način, kako se je ista vlada spopadla s pandemijo covida-19, je okrepil prepričanje, da britanska izvršilna oblast – brez trdnih ustavnih omejitev – drsi v protoavtoritarni model vladanja.

ZDA in mit o ustavni stabilnosti

ZDA ponujajo kontrasten primer. Čeprav je ameriška ustava pogosto opevana kot model demokratične stabilnosti, mnogi menijo, da prav njena rigidnost poglablja politično krizo v državi.

Ameriška ustava je ena najtežje spremenljivih na svetu – spremembe zahtevajo zelo visoko raven političnega soglasja, ki pa ga je v močno polarizirani družbi skoraj nemogoče doseči.

Za spremembo ameriške ustave je nujna potrditev predlaganega amandmaja z dvetretjinsko večino v obeh domovih kongresa ali z ustavno konvencijo, ki jo skličeta dve tretjini zveznih držav. Nato mora amandma ratificirati tri četrtine zveznih držav (trenutno 38 od 50). Zato se pojavlja vse več predlogov za reformo ustave, ki naj bi odpravila institucije, te po mnenju mnogih zavirajo razvoj demokracije.

Ustavni fetšizem Američanov ovira njihovo lastno pot do prenove demokracije. FOTO: Rebecca Noble/AFP

Med temi predlogi je odprava volilnega kolegija (ang. electoral college), ki formalno voli ameriškega predsednika in pogosto ne izraža volje večine volivcev.

Prav tako se pogosto izpostavlja problem neproporcionalne zastopanosti držav v senatu – vsaka zvezna država, ne glede na število prebivalcev, ima dva senatorja, kar daje čezmerno politično težo manj poseljenim, praviloma konservativnim državam.

Tretji sklop kritik je usmerjen proti ameriškemu vrhovnemu sodišču – predvsem glede načina imenovanja sodnikov in njihovega dosmrtnega mandata. Mnogi menijo, da dosmrtna funkcija sodnikov ni združljiva z demokratičnimi načeli, saj daje zelo veliko moč posameznikom, ki lahko desetletja odločajo o ključnih vprašanjih družbenega življenja – brez demokratične odgovornosti do volivcev.

V zadnjem času so se zato pojavili predlogi, da bi mandat sodnikov vrhovnega sodišča skrajšali na 18 let, po katerem ne bi mogli biti več izvoljeni.

Ameriška ustava je pogosto opevana kot model demokratične stabilnosti. FOTO: Kevin Dietsch/AFP

Vse te reforme pa so zaradi togosti ustavnih pravil obsojene na neuspeh. Ameriška demokracija je tako vse bolj ujetnica lastnega ustavnega sistema, ki naj bi jo varoval, a v resnici pogosto zavira nujne družbene spremembe.

V nasprotju s tem pesimističnim pogledom pa nekateri opozarjajo, da je ameriška ustava preživela že marsikaj in da je njena sprememba mogoča tudi brez spreminjanja samega teksta ustave. Gre za fleksibilnost ameriške ustave, ki prek precej splošnih in ohlapnih določb omogoča različne interpretacije ter prav s tem omogoča, da se formalni tekst prilagaja spremenjenim razmeram v družbi.

Ustavne spremembe v drugih državah

Med zgoraj opisanima primeroma najstarejših demokracij se nahaja večina drugih držav, katerih ustavni sistemi so praviloma manj rigidni. Tako je, denimo, Avstrija v zadnjem stoletju svojo ustavo spremenila več kot stokrat.

Madžarski premier Viktor Orbán je po prihodu na oblast temeljito preoblikoval ustavo z več amandmaji in z njimi utrdil svoj položaj. V Italiji je nekdanji premier Matteo Renzi svojo politično usodo vezal na predlagano reformo ustave – in bil na referendumu zavrnjen.

Madžarski premier Viktor Orbán je po prihodu na oblast temeljito preoblikoval ustavo. FOTO: Bernadett Szabo/Reuters

V Čilu je leva koalicija pripravila osnutek nove ustave, ki je vključevala številne socialne pravice in visoke demokratične ideale, a so ga volivci na referendumu zavrnili.

Primer kaže, da preveč ambiciozne ustavne reforme, čeprav dobro mišljene, brez širokega družbenega konsenza ne uspejo. Čilski primer tudi kaže, da v ustavo na kaže zapisovati vseh mogočih idej, saj tudi če so dobro mišljene, njihov vpis v ustavo preprečuje njihovo prilagajanje spremembam v družbi.

Dober primer takšnega ustavnega fetišizma je sedanji predlog vpisa pravice do gotovinskega poslovanja v slovensko ustavo.

Ali ustave lahko ustavijo avtoritarizem?

V času vse večje avtoritarnosti, demokratične erozije in vojn po svetu mnogi zagovarjajo stališče, da bi okrepitev ustav lahko omejila zdrs v avtokracijo. Vendarle: ali je res mogoče od ustave pričakovati takšno funkcijo?

Ameriška demokracija je vse bolj ujetnica lastnega ustavnega sistema. FOTO: Suzanne Plunkett/Reuters

Med pravniki prevladuje prepričanje, da je prav ustava tista, ki jamči zdravje demokracije. Toda resnejša dela s področja politične teorije ugotavljajo, da je povezava med vrsto ustave in kakovostjo demokracije pogosto šibka in posredna.

Politolog Robert Dahl in drugi opozarjajo, da so za stabilnost demokracije pogosto pomembnejši socialni pogoji – kot so kultura politične participacije, moč civilne družbe, izobraženost prebivalstva in stopnja ekonomske enakosti.

To pa ne pomeni, da ustave niso pomembne. Lahko jih razumemo kot semaforje, ki urejajo politični promet. Tako jasna pravila glede dolžine mandatov ključnih vej oblasti lahko pripomorejo k stabilnosti in predvidljivosti – kot denimo določitev števila mandatov predsednika v ZDA ali Sloveniji.

Oba primera pa istočasno kažeta, da tudi dokaj jasna omejitev mandatov ne more povsem onemogočiti pravniške imaginacije in različnih interpretacij teh določb.

Avstrijska ustava je v zadnjem stoletju doživela več kot sto sprememb. FOTO: Lisa Leutner/Reuters

Po drugi strani pa pretirano normiranje, zlasti z vnašanjem vsebinsko spornih določb v ustavo, lahko resno ovira demokratični dialog. Denimo vključevanje načela proračunskega ravnotežja (zlato pravilo) ali podrobne opredelitve socialnih pravic, glede katerih v družbi ni soglasja, lahko zapre prostor za politično razpravo in prepreči demokratične kompromise.

Takšna ustavna togost ni problematična le normativno, ampak tudi epistemološko. Oliver Wendell Holmes je že v svojem znamenitem ločenem mnenju v primeru Lochner opozoril, da ustave ne bi smele biti orodje za vsiljevanje enega pogleda na zapletena družbena vprašanja.

Ustava kot vir nelagodja

V knjigi Ustavnost in nelagodje, ki bo v kratkem izšla in jo pripravljava skupaj z Markom Tushnetom s Harvarda, ugotavljava, da bi morali nekritično čaščenje ustav nadomestiti z bolj zadržanim, kritičnim pristopom. Ne zanikava pomembnosti ustave, opozarjava pa, da je lahko – podobno kot Freudov id, nezavedno – tudi vir nelagodja v družbi.

Freud je v knjigi Civilizacija in njeno nelagodje trdil, da ljudje potrebujemo norme, ki nas civilizirajo, vendar nas s tem tudi omejujejo in osiromašijo za naše pristne instinkte. Podobno je z ustavami: če vanje preveč zaupamo, lahko postanejo ovira za nujne družbene spremembe.

Dober primer ustavnega fetišizma je sedanji predlog vpisa pravice do gotovinskega poslovanja v slovensko ustavo. FOTO: Matej Družnik

Ameriška demokracija je dolga desetletja veljala za zgled državam, ki so se želele rešiti avtoritarnih režimov. A zdaj se zdi, da prav ustavni fetšizem Američanov ovira njihovo lastno pot do prenove demokracije.

Zato meniva, da je prehod iz ustavnega idealizma k ustavnemu realizmu prava pot naprej.

***

Bojan Bugarič, profesor prava na Univerzi v Sheffieldu.

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.