Avtoritarna oblast in ustavnopravne dileme demokratičnih prehodov

Madžarski premier Viktor Orbán že petnajst let vodi vlado naše vzhodne sosede. V tem času je bistveno okrepil svojo politično moč, kar je pripeljalo do pogostih ocen, da Madžarska stopa po poti avtoritarizma. Liberalni mediji Orbána pogosto označujejo za avtoritarnega voditelja, Madžarsko pa primerjajo z državami, v katerih oblast centralizira tako imenovani »močni vodja«. Orbán si je postopno podredil skoraj vse ključne institucije – od ustavnega in vrhovnega sodišča do centralne banke, državne volilne komisije in drugih nadzornih organov.

Vendar Madžarska kljub temu ostaja država s formalno demokratičnim ustrojem. Volitve so še vedno svobodne, v medijih se občasno pojavljajo kritični zapisi o vladi, v prestolnici Budimpešta pa je župan iz vrst opozicije. Zato je vprašanje, ali gre zgolj za dejanski avtoritarizem ali zgolj za močno konsolidirano konservativno oblast, odprto za razpravo. Pogosto se namreč zgodi, da analitiki zaradi politične nenaklonjenosti Orbánovi konservativni agendi njegovo vladavino enačijo z avtoritarnostjo, pri tem pa zanemarijo kompleksnejše institucionalne in pravne vidike.

Bojan Bugarič, profesor prava na Univerzi v Sheffieldu. FOTO: ZZ

Po mnenju uglednega profesorja političnih ved Jana-Wernerja Müllerja (Princeton) v nobeni drugi državi članici EU izvršilna oblast nima tolikšne moči kot prav na Madžarskem. Kljub temu se Orbánu prihodnje leto obetajo morda najtežje volitve do zdaj. Javnomnenjske raziskave za zdaj kažejo prednost vodji opozicije Pétru Magyarju, predsedniku nove stranke Tisza.

Če bi Magyar zmagal na volitvah aprila prihodnje leto, bi se najverjetneje spopadel s podobnimi težavami, kot jih doživlja poljska vlada Donalda Tuska. Na Poljskem je po volitvah leta 2023 vzpostavljeno stanje institucionalnega »dvovladja«: čeprav ima Tuskova koalicija večino v parlamentu, ostajajo ključne institucije – kot so predsednik republike, centralna banka, ustavno sodišče in delno tudi vrhovno sodišče – v rokah konservativne opozicije. Predsednik Karol Nawrocki, naklonjen stranki PiS, ima pravico do veta, ki ga koalicija težko preglasi, zakone pa lahko pošilja v presojo ustavnemu sodišču, ki mu je prav tako politično naklonjeno.

Zaradi takšnega stanja ima Tuskova vlada velike težave pri izvajanju svojih reform. Pogosto opozarja na institucionalne blokade, ki naj bi ji onemogočale uresničitev volilnih obljub, kar ji tudi zmanjšuje podporo volivcev. Podobna situacija bi lahko doletela tudi Magyarja, saj so ključni položaji v madžarskem sodstvu, tožilstvu, fiskalnem svetu in centralni banki dolga leta zasedeni s kadri, ki jih je imenovala Orbánova vlada – pogosto z ustavnimi spremembami, ki so omogočile dolge, tudi devet- ali dvanajstletne mandate.

Bi negotovo madžarsko gospodarstvo lahko spodneslo Orbána?

Zanimivo zgodovinsko primerjavo ponuja ameriški primer iz 30. let 20. stoletja, ko je predsednik Franklin D. Roosevelt naletel na oster odpor konservativnega vrhovnega sodišča ob izvajanju programa New Deal. Vrhovno sodišče je razveljavilo številne ključne zakone reformnega paketa, na kar je Roosevelt odgovoril s tako imenovanim »court-packing planom« – predlogom, da se število sodnikov poveča in zamenja starejše sodnike z mlajšimi, bolj progresivnimi. Čeprav ameriška ustava tega izrecno ne prepoveduje, je predlog naletel na močan odpor – celo znotraj Rooseveltove lastne Demokratske stranke. Epizoda je v zgodovino zapisana kot nevarno približevanje poseganju izvršne veje oblasti v sodno neodvisnost, čeprav je Roosevelt sčasoma posredno dosegel svoj cilj – nekateri sodniki so pod pritiskom javnosti odstopili.

Ta zgodba opozarja na ključno ustavnopravno dilemo: ali ima demokratično izvoljena oblast pravico poseči v institucije, ki so bile sicer formalno vzpostavljene skladno z ustavo, a v praksi delujejo v nasprotju z njenim duhom? To vprašanje je še posebno aktualno v tranzicijskih demokracijah, kot sta Madžarska ali Poljska, in tudi v stabilnejših sistemih, kot so ZDA.

V tem kontekstu se spopadata dve temeljni pravni doktrini. Prva, strogi legalizem, zagovarja stališče, da mora nova oblast spoštovati veljavni pravni red in da so spremembe dopustne zgolj, če so sprejete skladno z ustavnimi postopki – na primer z ustavno večino. Druga, tako imenovana militantna demokracija oziroma militantno varstvo pravne države, kot jo poimenuje vplivni madžarski pravnik András Sajó, pa trdi, da ima demokratična oblast pravico ukrepati tudi zunaj ustaljenih pravnih poti, če je to nujno za zaščito demokracije pred strukturami, ki so bile vzpostavljene prav z namenom njene erozije.

Podobno je po drugi svetovni vojni opozarjal tudi nemški pravni filozof Gustav Radbruch, ki je svaril pred nevarnostjo skrajnega legalizma, ki lahko privede v položaj, ko pravo služi tiraniji. Rešitev je videl v naravnem pravu, temelječem na pravičnosti kot višji vrednoti.

Tudi v Združenih državah se razpravlja o reformi vrhovnega sodišča, kjer imajo sodniki dosmrtni mandat. Predsednik Biden je sicer ustanovil komisijo za proučitev možnosti reform, vendar konkretnih ukrepov ni sprejel. V javnosti se vse glasneje govori o omejitvi mandatov na 18 let, vendar nasprotniki – med njimi tudi sodnica Ketanji Brown Jackson – opozarjajo, da bi to lahko pomenilo poseg v ustavno zagotovljeno neodvisnost sodstva. A nasprotniki dosmrtnih mandatov trdijo, da takšno razumevanje ustave ni skladno z izvirnim duhom ameriške demokracije.

Odgovor na vprašanja, povezana z reformami sodstva in ustavnih institucij, ni enoznačen. Noben ukrep se ne sme obravnavati izolirano. Ključno je vprašanje namena: ali gre za krepitev ali omejevanje demokracije. Zato ni dovolj, da zakonitost ukrepov presojamo zgolj na podlagi formalnih meril. Pomembni so širši kontekst, politični namen in dejanski vpliv na pravno državo.

Da ta dilema ni tuja niti slovenskemu prostoru, sta že pred leti opozorila pravnika Matej Avbelj in Jernej Letnar Černič. V svoji knjigi sta zapisala, da je slovenska sui generis pot tranzicije okrepila moč postkomunističnih elit in v določeni meri preprečila enakopravno demokratično tekmovanje na volitvah. Ne glede na to, ali se s to tezo strinjamo ali ne, si gotovo zasluži odprto in argumentirano javno razpravo.

Primer Madžarske in drugih držav nas uči, da demokracija ni zgolj vprašanje volitev, temveč predvsem vprašanje institucionalnega ravnovesja in varoval proti zlorabi oblasti. Ustavnopravne dileme sodobnih demokracij kažejo, da spoštovanje pravne države zahteva več kot le formalno legalnost – zahteva zvestobo njenemu duhu. In prav v tem duhu se bodo v prihodnjih letih odvijali ključni spopadi za prihodnost demokracije v Srednji Evropi.

***

Bojan Bugarič, profesor prava na Univerzi v Sheffieldu

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališč uredništva.