Ko ustava molči

O ustavi navadno govorimo obredno, s patosom državnih proslav. Slavimo jo kot dokument politične emancipacije, kot rojstni list države in civilizacijskega prehoda. Pravna država, človekove pravice, demokracija, delitev oblasti in socialna država so besede, s katerimi je Slovenija opredelila svoj novi začetek in začrtala distanco do iztrošenega jugoslovanskega reda. Ta razsežnost ni sporna. Vendar se po petintridesetih letih ponuja drugo, manj slavnostno in pomembnejše vprašanje: ali je bila slovenska ustava poleg dokumenta politične emancipacije tudi dovolj premišljen okvir za organizacijo dolgoročne družbene prihodnosti?

Keber: Vprašanje prikritega vplivanja ne sme ostati le tema kavarniških razprav

To ni napad na ustavo, prav nasprotno. Ustavo moramo vzeti dovolj resno, da je ne obravnavamo zgolj kot simbol, ampak kot zemljevid skupnosti. Namen tega razmisleka ni trditi, da je slovenska ustava neposredno povzročila vse poznejše politične in ekonomske izbire. Takšna teza bi bila preveč preprosta. Skromnejša, a zahtevnejša teza je drugačna: ustava je ustvarila odprt okvir, ki določenih institucionalnih poti ni posebej omejil, drugih pa ni močneje spodbudil. Prav zato je pomembno vprašanje, kako je bila ta odprtost pozneje politično zapolnjena.

Ustava ni zgolj katalog pravic in postopkov. Pove nam tudi, kako neka družba razume lastnino, javni interes, socialno odgovornost države, razmerje med trgom in skupnostjo ter kako si predstavlja prihodnost. Klasična ustavnopravna refleksija se povsem legitimno sprašuje, kako omejiti oblast, zaščititi posameznika in organizirati demokratični postopek. Ta esej postavlja dodatno vprašanje: kakšne institucionalne pogoje za organizacijo družbene prihodnosti tak ustavni red predpostavlja.

Od politične emancipacije k ustavni odprtosti

Če primerjamo ustavo Socialistične republike Slovenije iz leta 1974, gradiva za novo slovensko ustavo in razprave ob njenem nastajanju, se pokaže pomemben premik. Ustava ni nastajala v praznem prostoru, niti ni šele naknadno postala okvir politično-ekonomske tranzicije. Nastajala je sočasno z zakonodajnimi in institucionalnimi pripravami na sistemsko preobrazbo: z uvajanjem političnega pluralizma, preoblikovanjem lastninskega reda, privatizacijskimi procesi in stanovanjskimi reformami. Ustava ni nastajala za tranzicijo, ampak z njo. Če ta zgodovinski prelom razumemo kot sistemsko politično-ekonomsko transformacijo v smeri kapitalističnega reda, potem ustava ni bila njen zunanji opazovalec, ampak eden ključnih normativnih momentov.

Neven Borak. FOTO: Matej Družnik

Slovenski ustavni prelom zato ni bil samo prehod iz nedemokratičnega v demokratični red. Bil je tudi prehod iz institucionalno gostega jezika družbene organizacije v bistveno bolj odprt jezik pravic, lastnine, parlamentarne demokracije in socialne države. Prejšnja ustava je bila politično nesvobodna in ideološko obremenjena, vendar je neposredno govorila o načinu organizacije gospodarskega in družbenega življenja. Nova ustava namesto neposredne organizacije družbenoekonomskega reda preide v moderni liberalni jezik posameznikovih pravic, zasebne lastnine, pravne države in svobodne gospodarske pobude. Z njim se je pomemben del vprašanja, kako se skupnost materialno vzdržuje in razvija, preselil iz ustavnega jedra v zakonodajo, tekočo politiko, trg in pozneje tudi v evropski institucionalni okvir. Pri tem bi bilo naivno spregledati omejitve tistega zgodovinskega trenutka. Razpad skupne države, tranzicijska negotovost in močan globalni premik v smeri tržnih rešitev so precej zožili politični horizont predstavljivega. Prav zato kritika ne meri v samo nujnost zgodovinskega preloma, ampak v kakovost institucionalnih odgovorov nanj.

Načela brez nosilcev

To se lepo vidi pri socialni državi. Formula je bila sprejeta kot temeljna oznaka novega reda. Toda socialna država je bila vpisana predvsem kot načelo, manj kot jasno opredeljen institucionalni projekt. Enako velja za lastnino. Določba o njeni socialni funkciji je ostala, vendar lastnina ni več del širše ustavne predstave o družbeni organizaciji, ampak predvsem individualna pravica, katere konkretne meje določa zakon.

To se ne vidi le v zgodovinskem kontekstu nastajanja ustave, ampak tudi v sami arhitekturi njenega poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih. Tam ne najdemo gosto določene institucionalne gospodarske ustave, ampak predvsem odprta načela: socialno funkcijo lastnine, javno korist, svobodno gospodarsko pobudo, skrb države za določena področja. Ustava tu ne določa podrobne institucionalne anatomije družbenega reda, ampak velik del teh vprašanj prepušča zakonodaji in politični interpretaciji. Prav v tem je njena fleksibilnost — in hkrati eden od virov poznejših sporov.

Janši ob izvolitvi za premierja čestital tudi Netanjahu

Najbolj konkreten primer so stanovanja. Ustavna formulacija ni nepomembna pravniška podrobnost, ampak zelo konkreten družbeni signal. Država ne zagotavlja stanovanjske preskrbe, ne določa nosilcev stanovanjske politike, ampak zgolj ustvarja možnosti, da si državljani pridobijo primerno stanovanje. Razlika se morda zdi abstraktna, dokler je ne prevedemo v vsakdan: v cene stanovanj, kreditno izpostavljenost mladih, odloženo osamosvajanje generacij in občutek, da je stanovanjski problem predvsem zasebna življenjska stiska, ne pa vprašanje organizacije skupnosti.

Veliki politični prelomi ne spreminjajo le pravil, ampak tudi institucionalni spomin. Velik del tranzicije je bil tudi normativni in institucionalni prevod. Kot pri vsakem velikem prevodu se nekaj pridobi in nekaj izgubi. V tranziciji smo nekatere pomembne besede modernih demokracij uvozili hitreje kot institucije, ki jim dejansko dajejo vsebino. Nekateri pojmi so zato dobili močno normativno težo, še preden so dobili primerljivo organizacijsko oporo. Hkrati pa se je del domačih mehanizmov zavračal že zaradi svojega izvora.

Socialna država je očiten primer. Slovenska ustava prevzame formulo, ki spominja na nemški Sozialstaat. Toda tak pojem ni le moralna deklaracija. Njegovo težo ustvarja zgodovinsko oblikovan svet socialnega zavarovanja, fiskalne arhitekture, razvojnih institucij in socialnega partnerstva. Ko tak pojem preneseš brez celotnega institucionalnega ekosistema, preneseš pomembno normativno oznako, ne nujno tudi mehanizem njenega uresničevanja.

Politični spor kot pravni spor

Pri tem pridemo do ene ključnih lastnosti slovenske ustavne ureditve: njene odprtosti. Ta odprtost ni zgodovinska nevtralnost. Je del samega tranzicijskega kompromisa. Njena prednost je očitna. Omogoča fleksibilnost, demokratično menjavo političnih usmeritev in različne zakonodajne odgovore na spreminjajoče se okoliščine. Toda ista odprtost ima tudi drugo stran. V socialno-ekonomskem delu pogosto ne razreši temeljnih vprašanj, ampak jih prepusti zakonodaji.

To pomeni, da zakonodajalec dobi širok prostor, da ta okvir politično zapolnjuje. Ena politična večina ta prostor lahko razume bolj tržno, druga bolj socialno, tretja bolj fiskalno restriktivno. To je legitimen del demokratičnega procesa. Toda odprt prostor pomeni tudi, da se temeljni konflikti ne razrešijo na ravni ustavne zasnove, ampak se prestavljajo v zakonodajno in politično areno.

Digitalno ekonomijo je lažje razvijati kot regulirati

Ko zakonodaja ta prostor zapolni z bolj določenimi rešitvami, se postavi naslednje vprašanje: ali so te rešitve skladne z odprtimi ustavnimi načeli, kot so socialna država, pravna država, socialna funkcija lastnine, javna korist ali svobodna gospodarska pobuda? Prav pri tem pridemo do ustavnega sodišča. Kadar ustava ne določi dovolj jasno institucionalnih prioritet, mora nekdo razlagati meje odprtih pojmov. Tako politično-ekonomski konflikti postopno postajajo pravni konflikti.

Test sorazmernosti sam po sebi ni problem; je legitimno pravno orodje moderne ustavne države. Problem nastane, ko mora nositi breme manjkajoče politično-institucionalne artikulacije. Takrat se vprašanja družbenega reda vse pogosteje končajo v sodnem tehtanju. V takem okviru postane razumljivo, zakaj razprave o interpretativnih usmeritvah ustavnega sodišča niso le politične polemike, ampak odsev strukturnega dejstva, da odprta ustava del svojih najtežjih družbenih konfliktov prenaša v interpretativni prostor.

To ne pomeni, da sodniki postanejo politiki. Pomeni pa, da sodstvo postane pomemben akter pri določanju meja družbenega reda. Del političnih konfliktov se iz parlamentarne arene premakne v ustavnopravno presojo. In tu se lahko pojavi razlika med pravom in družbenim občutkom pravičnosti. Pravo je lahko formalno korektno in metodološko brezhibno. Toda družbena izkušnja pravičnosti vključuje tudi zgodovino, materialne pogoje življenja in institucionalni spomin.

Vprašanje dolgega časa

Največja izguba zato ni posamezna institucija, ampak institucionalni spomin. Družba, ki v imenu politične diskontinuitete izgubi sposobnost funkcionalnega branja lastne zgodovine, postane kratkovidna. Ni treba braniti starega sistema, da bi se lahko vprašali, katere naloge je vendarle opravljal in s čim smo jih nadomestili.

Za Evropsko unijo je življenjskega pomena, da Orbána ni več na oblasti

Po petintridesetih letih zato morda ni več najpomembnejše vprašanje, ali je bila slovenska ustava dokument politične emancipacije. Nedvomno je bila. Kritika institucionalne arhitekture ni kritika demokratizacije, tako kot kritika zdravstvenega sistema ni kritika medicine. Pomembnejše vprašanje je, ali smo pod njenim dežnikom razvili dovolj robustne nosilce družbene prihodnosti.

Korektivna smer zato ne more biti nostalgična, ampak institucionalna. Vprašanje ni, koliko države ali koliko trga, ampak ali sploh obstajajo delujoči nosilci, ki skupnosti omogočajo dolgoročno organizacijo prihodnosti. Problem ni izbira med javnim in tržnim modelom kot takima, ampak v tem, ali sistem razvije stabilne in funkcionalne nosilce dolgega časa. Socialna država ni slogan, ampak vprašanje nosilcev. Razvoj ni retorična ambicija, ampak organizacija dolgega časa. Stanovanjska politika ni samo vprašanje trga, ampak vprašanje reprodukcije skupnosti. Skupnost ne živi samo od pravil, ampak tudi od avtonomnih nosilcev, ki lahko delujejo onkraj kratkega političnega cikla.

***

Ddr. Neven Borak, ekonomist in zgodovinar.

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališč uredništva.