Protiustavni ukaz ustavnega sodišča

Državni zbor in državni svet sta doživela ponižanje z neutemeljeno obtožbo, da sta v postopku odločanja o ustanovitvi občine Ankaran (in Mirna) kršila ustavo. To obtožbo so izrekli pobudniki za oceno ustavnosti Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (ZUODNO) že v ustavni pritožbi proti odložilnemu vetu državnega sveta na zakon o spremembah in dopolnitvah ZUODNO-G (s katerim se ustanavlja občina Ankaran) in proti odločitvi državnega zbora, ko ni zavrnil odložilnega veta, zaradi česar ZUODNO-G ni bil sprejet in občina Ankaran ni bila ustanovljena.

Pobudniki so navedeno ustavno pritožbo hkrati opredelili kot pobudo za oceno ustavnosti veljavnega ZUODNO, in sicer z utemeljitvijo, da je zakon protiustaven, ker v njem nista navedeni tudi občini Ankaran in Mirna. Pobudniki so ustavnemu sodišču predlagali, naj državnemu zboru naloži sprejetje zakona o ustanovitvi obeh občin.

Ustavno sodišče je v glavnem sledilo navedbam pobudnikov. Sledilo je trditvi, da je ZUODNO protiustaven, ker v njem nista navedeni občini Ankaran in Mirna, in predlogu, naj državnemu zboru naloži, da mora protiustavnost zakona odpraviti z ustanovitvijo obeh občin.

V obrazložitvi odločbe (23. točka) je rečeno, da je državni zbor s tem, ko ni ustanovil občini Ankaran in Mirna, ravnal samovoljno, s čimer je kršil splošno načelo enakosti (čl. 14/2 Ustave RS) in načelo zakonitosti ter načelo zaupanja v pravo (čl. 2 Ustave RS), pa tudi kršitev 138. in 139. člena U stave RS, zaradi česar je ZUODNO v neskladju z ustavo.

Poseg v načelo delitve oblasti

Po mojem mnenju ne gre le za to, ali bomo imeli še dve občini več, ki ne izpolnjujeta zakonskih pogojev za občino, ampak gre za bistveno vprašanje našega parlamentarnega sistema. Gre za poseg v načelo delitve oblasti, gre za samostojnost državnega zbora, gre za ustavni položaj poslanca.

Postavljam hipotezo, da je ustavno sodišče s tem, ko je državnemu zboru ukazalo, da mora ustanoviti navedeni občini, protiustavno poseglo v načelo delitve oblasti. Poseglo je v zakonodajno oblast: omejilo je avtonomno zakonodajno funkcijo državnega zbora in poseglo v ustavni položaj poslancev. Prizadete so določbe ustave, ki urejajo zakonodajno funkcijo državnega zbora (členi 87, 88, 89 in 91/2 Ustave RS), in člen, ki določa ustavni položaj poslancev kot predstavnikov vsega ljudstva, ki niso vezani na nobena navodila (člen 82/1 Ustave RS).

Ta poseg ustavnega sodišča v načelo delitve oblasti, zakonodajno funkcijo državnega zbora in ustavno pravico poslancev, da odločajo po svoji vesti, je upravičen razlog za razmislek o tem, kaj je mogoče in kaj je treba ukreniti, da se poseg ne bi izvršil. Mogoči sta dve poti: najboljša bi bila pritožbena pot (ustavna pritožba), druga pa je »nepokorščina« državnega zbora.

Možnosti za vložitev ustavne pritožbe so zelo majhne, če ne kar nične. Vprašanje je, ali se bo kdo tega lotil. Leta 1977 ni bil uspešen predlog, da bi ustavno sodišče sprejelo ustavno pritožbo z uporabo 6. člena ZustS. Takrat je ustavno sodišče ustavno pritožbo proti odločbi U-I-12/97, s katero je spremenilo izid referenduma o volilnem sistemu (med tremi predlogi je za zmagovalca razglasilo predlog SDS o večinskem volilnem sistemu), zavrglo z utemeljitvijo, da ustavna pritožba ni dovoljena. Tako je odločba U-I-12/97 ostala neizvedena vse do leta 2000, ko pa državni zbor ni sledil odločbi ustavnega sodišča, ki je uzakonila večinski volilni sistem, ampak je z ustavnim zakonom uveljavil proporcionalni volilni sistem.

»Nepokorščina«
državnega zbora?

Vsekakor bi bilo dobrodošlo, če bi pritožbena pot uspela, ker bi tako ustavno sodišče sámo na podlagi danih argumentov lahko popravilo to odločbo. Če se nihče ne bo lotil pritožbene poti, ostane državnemu zboru na voljo »nepokorščina«. To pomeni, da ne bi izvršil odločbe U-I-137/10-47 v tistem delu, ki državni zbor zavezuje, da mora z zakonom ustanoviti občini Ankaran in Mirna (2. točka odločbe).

Glede na navedeni poseg v ustavo obstajata dva ustavnopravna razloga proti izvršitvi 2. točke odločbe. Prvi razlog za »nepokorščino« je, da bi se z izvršitvijo te točke odločbe državni zbor sam odpovedal položaju samostojnega zakonodajnega organa. Odločba postavlja državni zbor glede zakonodajne funkcije v podrejen položaj, dejansko v položaj izvršilnega organa ustavnega sodišča. To namreč sledi iz sedanje odločbe: državnemu zboru je ustavno sodišče naložilo (ukazalo), da mora sprejeti konkreten zakon, kar pa po mojem mnenju ni v skladu z načelom delitve oblasti.

Svoje stališče utemeljujem na postopku odločanja o noveli zakona (ZUODNO-G), s katero je bila ustanovljena občina Ankaran, in se ne spuščam v komentiranje prejšnjih postopkov, glede katerih pobudniki očitajo državnemu zboru kršitev ustave.

Postopek je potekal v skladu z drugim odstavkom 91. člena ustave in s poslovniki državnega zbora in državnega sveta. Na zakon o občini Ankaran (ZUODNO-G) je državni svet vložil odložilni veto. To potezo je utemeljil s svojimi argumenti proti sprejetju tega zakona. Navedel je dva argumenta, zaradi katerih je odložilni veto upravičen.

Zakaj zakona ne sprejeti

Prvi argument je neizpolnjevanje zakonskih pogojev za občino. Naselje Ankaran ne izpolnjuje zakonskih pogojev za občino. Po zakonu se občina lahko ustanovi, če ima 5000 prebivalcev. Po zakonu bi občina lahko imela manj kot 5000 prebivalcev samo izjemoma zaradi različnih razlogov (teritorialnih, narodnostnih idr.), kar pomeni, da bi takšno izjemo morali posebej utemeljiti. Tega pa niso storili. Poleg tega niso bili izpolnjeni pogoji glede zagotavljanja posebnih pravic italijanske narodne skupnosti.

Drugi argument proti ustanovitvi občine je ugotovitev, da njena ustanovitev (torej izločitev Ankarana iz občine Koper) ne bi pomenila uresničitve odločbe ustavnega sodišča št. U-I-301/98, ampak bi, nasprotno, zatrjevano protiustavnost Mestne občine Koper še poglobila.

Državni zbor je o zakonu znova odločal, ker pa zanj ni glasovala absolutna večina poslancev, zakon ni bil sprejet in je bil s tem zakonodajni postopek končan.

V zvezi s tem postopkom so pobudniki uveljavljali stališče, da po odložilnem vetu državni zbor ne bi smel preverjati, ali so resnično izpolnjeni pogoji za občino Ankaran, ker je o tem že enkrat odločal in je torej pravica do preverjanje pogojev že »konzumirana«. Pobudniki so uveljavljali tudi stališče, da poslanci pri ponovnem odločanju o zakonu ne bi smeli glasovati drugače, kot so prvič, ker da je bila prva odločitev državnega zbora »pravnomočna«.

Ta stališča pobudnikov kažejo na nerazumevanje določbe drugega odstavka 91. člena, ki v zakonodajni postopek uvaja institut odložilnega veta, in prvega odstavka 82. člena Ustave RS, ki poslancem zagotavlja pravico glasovanja po svoji vesti.

Z vložitvijo odložilnega veta se odpre nova faza zakonodajnega postopka, ki ni vezana na odločitve v prejšnjih fazah. Po vložitvi odložilnega veta mora državni zbor o zakonu znova odločati. Pri tem ima pravico in dolžnost, da oceni vse argumente, tako tiste, ki govorijo v prid zakonu, kot one, ki govorijo proti njemu.

Kar dvakrat protiustavno

Zahteva, da bi poslanci pri ponovnem odločanju o zakonu morali glasovati enako, kot so glasovali prvič, je dvakrat protiustavna. Prvič je protiustavna, ker je v nasprotju z bistvom instituta odložilnega veta, ki v zakonodajni postopek vnaša fazo razmisleka o zakonu. Brez možnosti novega razmisleka o zakonu, torej o njegovi potrditvi ali zavrnitvi, bi bil člen 91/2 Ustave RS odveč. Drugič pa je ta zahteva protiustavna, ker je v nasprotju s prvim odstavkom 82. člena, ki poslancem zagotavlja svobodo glasovanja – glasovanja brez obveznih navodil.

Ustavno sodišče v obrazložitvi odločbe ni navedlo nobene kršitve ustave in poslovnikov državnega zbora in državnega sveta pri odločanju o zakonu o občini Ankaran: to pomeni, da ni utemeljilo, kako naj bi državni zbor z nesprejetjem novele zakona (ZUODNO-G) kršil ustavo in povzročil protiustavnost ZUODNO. Te kršitve ni bilo. Zato ni utemeljena zahteva ustavnega sodišča, da mora državni zbor odpraviti protiustavnost ZUODNO, ki je ni povzročil.

Ustavna sodnica Jadranka Sovdat je v odklonilnem ločenem mnenju zapisala, da je veljavni ZUODNO »lahko protiustaven samó, če pobudniki dokažejo, da je protiustaven zato, ker ne določa Ankarana in Mirne kot samostojnih občin. To bi lahko utemeljili samó tako, da bi dokazali, da iz Ustave RS [iz 138. in 139. člena] izhaja obveznost ustanoviti ti dve občini«, kar pa po njenem mnenju iz ustave ne izhaja.

Drugi ustavnopravni razlog proti izvršitvi odločbe ustavnega sodišča pa je kršitev ustavne pravice poslancev do glasovanja po svoji vesti, kar jim jamči prvi odstavek 82. člena Ustave RS: poslanci so predstavniki vsega ljudstva in niso vezani na nikakršna navodila. To pomeni, da ustavno sodišče ne more (ne sme) poslancem ukazati niti tega, kako morajo glasovati, niti tega, da morajo glasovati za določeni zakon.

***

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.