Slovenska ustava pri petintridesetih: zrela, a ne brez gub

Decembra letos bo minilo petintrideset let od sprejetja slovenske ustave. To je dostojanstvena starost za temeljni pravni akt mlade države. V tem prispevku me zanima, ali je ustava zdržala preizkus časa.

V dobi, ko se kriza demokracije po svetu pogosto pripisuje tudi kakovosti ustav samih, je to vprašanje vse prej kot akademsko. Moj odgovor je pozitiven: slovenska ustava je preizkus časa prestala. Tako kot vse druge ustave tudi slovenska ni popolna, a glede temeljnih rešitev je služila svojemu namenu.

Najlažje se to razume primerjalno. Vzemimo ameriško ustavo, ki bo letos stara skoraj 240 let in ki velja v ustavnopravnih ameriških krogih za nedotakljiv mit, temelj ameriške demokracije. Ta ustava vsebuje tudi elektorski kolegij, to je institucijo, ki je bila napisana v času, ko avtorji ustave niso zaupali navadnim volivcem, hkrati pa so z njo hoteli zaščititi manjše države in povečati volilno moč južnih držav, v katerih so sužnji šteli tri petine glasu. Rezultat je sistem, v katerem predsedniške volitve tisti kandidat, ki je dobil več glasov med volivci, izgubi. To se je zgodilo petkrat v ameriški zgodovini, nazadnje leta 2016, ko je Hillary Clinton izgubila proti Donaldu Trumpu.

A ker je ameriška ustava hkrati najtežje spremenljiva ustava na svetu, saj sprememba zahteva dvetretjinsko večino v obeh domovih kongresa in ratifikacijo treh četrtin zveznih držav, je reforma elektorskega kolegija nemogoča. Ustava, ki je bila napisana za svet iz 18. stoletja, ostaja ujeta v njem. Na srečo, slovenska ustava, precej mlajša, takšnega skrajnega anahronizma ne vsebuje.

Vsebuje pa institucijo, organ, o katerem bi bilo treba razmisliti, ali spada v ustavo. Gre za državni svet. Državni svet je drugi, nepopolni dom parlamenta, ki so ga v ustavo vnesli po pobudi Franceta Bučarja, ki se je zgledoval po modelu bavarskega senata: nepolitičnega telesa, sestavljenega iz predstavnikov korporativnih skupin družbe. Ideja je bila plemenita: zagotoviti glas stroki in civilni družbi zunaj strankarskega sistema. Toda Bavarci so senat leta 1999 ukinili z referendumom, ker so ugotovili, da ni učinkovit. Slovenija ga je obdržala. Državni svet danes ne upravičuje sredstev, ki jih porablja, niti vpliva, ki ga ima. Njegova ukinitev bi bila logična, smiselna in ustavno izvedljiva ter po mojem mnenju ne bi imela dramatičnih posledic za delovanje demokracije.

Slovenska ustava je uvedla parlamentarni model, ki se po vzoru nemške izkušnje stabilizira s konstruktivno nezaupnico – mehanizmom, ki zahteva, da tisti, ki ruši vlado, hkrati ponudi kandidata za novega predsednika vlade. To ni tehnični detajl. To je osrednji stabilizator sistema, ki preprečuje politični vakuum in neodgovorno rušenje vlad.

Parlamentarni model je globalno eden najuspešnejših ustavnih modelov. Ni naključje, da so najstabilnejše in najbolj demokratične države sveta, kot so skandinavske države, Nizozemska, Nova Zelandija, pretežno parlamentarne demokracije. Predsedniški model, ki oblast koncentrira v eni osebi in ne vsebuje enakovrednega mehanizma za politično odgovornost izvršne oblasti, kaže sistematično slabše rezultate pri ohranjanju demokratičnih norm, predvsem v kriznih obdobjih.

Toda slovenska ureditev ima dve institucionalni pomanjkljivosti, ki nista usodni, sta pa vredni resne razprave.

Prva je prenizek volilni prag, ki ga določa volilna zakonodaja in ki vodi v pretirano razdrobljenost parlamenta ter koalicije, ki so včasih bolj podobne pogodbenemu zavezništvu med rivalskimi strankami kot koherentni vladni ekipi. Zvišanje praga na pet ali šest odstotkov bi omogočilo stabilnejše in preglednejše koalicije. To bi bilo dosegljivo brez ustavnih sprememb, zgolj z revizijo volilnega zakona.

Druga pomanjkljivost je ureditev, ki parlamentu dovoljuje, da glasuje o posameznih ministrih in ne o vladi kot celoti. To slabi položaj predsednika vlade, ki bi moral biti suveren pri sestavi kabineta. Ureditve, ki jo poznajo drugod, pri kateri parlament voli vlado kot celoto ali pa ji izreče nezaupnico v celoti, bi zagotovila večjo kohezijo in jasnejšo politično odgovornost.

Precej bolj zapleteno in politično zahtevno je vprašanje imenovanja sodnikov, pri čemer slovenska ustava vsebuje resne pomanjkljivosti.

Pri ustavnih sodnikih obstaja tveganje, na katero že več let opozarja bivši ustavni sodnik Matevž Krivic: naključje lahko enemu predsedniku republike omogoči, da imenuje nesorazmerno veliko sodnikov, kar poruši ideološko ravnotežje na sodišču. Rešitev je znana in drugod preizkušena: časovno razpršeni mandati, pri katerih se vsaki dve leti imenuje enega ali dva sodnika, ne glede na to, kdo je na oblasti. Krivic naredi korak dlje in predlaga uvedbo nemškega modela, ki zagotavlja ideološko uravnoteženost sodišča. Zaradi drugačne pravne kulture v Sloveniji nisem prepričan, da bi tak model pri nas deloval tako kot v Nemčiji. Verjetneje je, da bi postal plen strankarskih kupčij, ki bi na sodniška mesta pripeljal izrazito strankarsko profilirane kandidate.

Še bolj nerodna je ureditev imenovanja rednih sodnikov, pri čemer ima parlament pravico zavrniti imenovanje sodnikov, ne da bi moral svojo odločitev utemeljiti. To je, blago rečeno, anomalija. Večina evropskih demokracij je imenovanje sodnikov zaupala neodvisnim strokovnim telesom, v katerih politika nima neposredne ali odločilne besede. Zato bi bilo treba sedanjo ureditev spremeniti in s tem zagotoviti nujni pogoj za neodvisnost sodstva.

Toda pri tem je nujna previdnost: reforma imenovanja sodnikov brez predhodne ali sočasne vsebinske reforme sodstva bi le zacementirala stanje, kar ne bi bilo dobro, saj slovensko sodstvo ne deluje tako, kot bi moralo. Evropska komisija v svojem poročilu o slovenskem sodstvu izpostavlja malo pravnomočnih obsodb v primerih visoke korupcije ter dolge preiskave in postopke. Vsa ta dejstva kličejo k vsebinski reformi rednega sodstva. Spremeniti postopek imenovanja sodnikov brez spremembe vsebine bi bila kozmetična operacija, ki bi le zacementirala status quo.

Na koncu je treba izreči opozorilo, ki izhaja neposredno iz primerjalne ustavnopravne teorije. V knjigi Ustavnost in njeno nelagodje, ki sem jo napisal skupaj z Markom Tushnetom z Univerze Harvard, opozarjava na past, v katero vse pogosteje padajo razprave o krizi demokracije: pretirano čaščenje ustav in naivno prepričanje, da ustave lahko rešijo temeljne probleme, s katerimi se spopadajo sodobne demokracije. Ustava je nujen, a nikakor ne zadosten pogoj, da demokracija resnično deluje. Pretirana togost ustavnih pravil in zapisovanje vse več stvari v ustave ni prava pot. Je zgolj beg pred odgovornostjo, ne rešitev. Problemi demokracije se morajo reševati tam, kjer nastajajo: na ravni politike, s ponudbo ambicioznih programov, ki omogočajo prepričljive in pogumne odgovore na krizna vprašanja družbe.

***

Bojan Bugarič, profesor prava na univerzi v Sheffieldu.

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališč uredništva.