V boju proti korupciji ni bližnjic

Predlog zakona o specializiranih organih za obravnavo korupcijskih kaznivih dejanj in organiziranega kriminala (StKOK) je po nedavnem sprejetju na vladi vzbudil buren odziv v javnosti. Še posebej glasno in kritično so se odzvali organi, ki so neposredno ali posredno vključeni v postopke pregona in odkrivanja korupcije.

Minister po drugi strani trdi, da je priprava zakona, skrita pred očmi javnosti, edini način, da sploh pridemo do reforme na tem področju, in da kritičen odziv javnosti samo potrjuje, da vsem tistim, ki zakon kritizirajo, ni do sprememb, ampak do ohranitve sedanjega stanja.

Ena najbolj glasnih kritik je, da je pripravo zakona spremljalo pomanjkanje javne in strokovne razprave. Že takoj po sprejetju zakona na vladi so se oglasili praktično vsi ključni predstavniki strokovne javnosti, od tožilcev do sodnikov ter večina organov, pristojnih za obravnavo korupcije, in opozorili, da niso bili vključeni v pripravo zakona oziroma z njim pravočasno seznanjeni.

Vrhovno sodišče glede Skoka poziva k ponovnemu razmisleku

Kritika se nanaša tudi na odločitev vlade, da zakon sprejema po nujnem namesto po rednem zakonodajnem postopku. Če želi vlada postaviti dobre temelje za uspešen pregon korupcije, potem tako pomemben zakon vsekakor ne bi smel nastajati v zaprtem krogu ljudi in se sprejemati po nujnem postopku.

Dobre prakse priprave zakonodaje, kot jih denimo opredeljuje OECD, po definiciji vključujejo širšo javno razpravo, saj ta predlagatelju omogoča, da se sooči s čim več pogledi, ki lahko pripomorejo k boljši pripravi zakona.

Glede na to, da je stanje na področju pregona korupcije takšno že več kot deset let, ni videti posebej utemeljenega razloga, da predlog zakona ne bi mogel počakati še kakšen mesec ali dva in biti obravnavan po rednem postopku.

Ena najbolj glasnih kritik je, da je pripravo zakona spremljalo pomanjkanje javne in strokovne razprave. FOTO: Leon Vidic

Zelo pomemben del dobre zakonodajne prakse je tudi čim bolj natančna analiza učinkov predpisov (regulatory impact analysis), ki je v tem predlogu zakona ni mogoče najti. Predlog zakona mora natančno, s podatki in analizo, odgovoriti, katere rešitve obstoječe ureditve ne delujejo in kako bo predlagana ureditev prispevala k izboljšanju stanja na tem področju.

Predlog zakona sicer vsebuje v uvodnem delu sumarno analizo stanja, vendar skoraj izključno s poudarkom na slabi koordinaciji in pomanjkljivi specializaciji oziroma koncentraciji dela vseh pristojnih organov. To ni nepomembno, vendar je le en del mozaika, ki bi moral biti natančneje analiziran in predstavljen.

Predlagane rešitve, ki problem vidijo predvsem v slabi koordinaciji dela različnih enot »ekosistema«, ki se ukvarja s pregonom korupcije, načeloma niso slabe, saj poudarjajo izboljšave prav tam, kjer so postopki najbolj šepali: pri podoptimalnem odnosu med specializiranimi tožilci in NPU ter pri sodiščih, ki s preveliko razpršenostjo prispevajo k neučinkovitosti na tem področju. To so vsekakor dobre ideje, vendar jih je treba dograditi in povezati v dobro premišljeno celoto.

Prva predstavitev predloga zakona o Skoku

Vsaka reforma pa bi morala najprej odgovoriti na vprašanje, kateri deli obstoječega sistema ne delujejo in zakaj. Če so glavni problemi dolgotrajni postopki, pomanjkanje kadra, kompleksnost finančnih preiskav ali nezadostna koordinacija med policijo in tožilstvom, potem mora zakon pokazati, zakaj teh težav ni mogoče rešiti z okrepitvijo obstoječih institucij.

Ustanavljanje novih organov je privlačna politična rešitev, ker daje vtis odločnosti. Toda v praksi lahko reorganizacije povzročijo tudi nasprotne učinke. Prenos pristojnosti, oblikovanje novih postopkov in vzpostavljanje nove organizacijske kulture zahtevajo čas, vnašajo negotovost in povzročajo dodatne stroške, na kar je denimo opozoril predsednik vrhovnega sodišča. Sama koncentracija organov ni zagotovilo, da bo pregon korupcije po novem dejansko učinkovitejši. Kot vedno je odločilna kakovost kadrov v teh organih.

Predlog zakona sicer večkrat izpostavi problem pomanjkanja specializiranega znanja, vendar očitno stavi predvsem na organizacijsko rešitev, ki jo vidi v večji organizacijski povezanosti sistema.

Gre za splošno načelo ustavne demokracije: dobra ureditev mora biti odporna tudi proti slabim nosilcem oblasti. FOTO: Leon Vidic

Predlog zakona tudi povečuje vpliv politike na organe pregona korupcije, kar samo po sebi ni problematično, saj v Evropi obstajajo različni modeli večje ali manjše neodvisnosti tožilcev kot enih glavnih akterjev v tem sistemu.

Evropski standardi pravne države ne zahtevajo enotnega modela organizacije tožilstva. Različne države imajo različne ureditve. Vendar vse sodobne demokracije priznavajo eno načelo: tisti, ki odločajo o kazenskem pregonu, morajo biti zaščiteni pred neprimernimi političnimi pritiski in posegi v operativno samostojnost tožilskega dela. Zato mora vsaka reforma, ki spreminja položaj specializiranih tožilskih organov, vsebovati močne institucionalne varovalke.

Glede na spremenjen način imenovanja tožilcev je pomembno, da predlagatelj jasno razloži, kako bo zagotovljena njihova neodvisnost. Pomembno je tudi, da javnost razumno verjame, da so postopki imenovanja, napredovanja in vodenja zaščiteni pred političnim vplivom.

Dolgo pričakovani zakon o Skoku v vladni obravnavi

V nasprotnem primeru tvegamo, da bo nova ureditev odpirala vrata vmešavanju politike v pregon korupcije, kar je slaba popotnica za trajnost takšnega sistema. Glede na slovensko prakso je mogoče napovedati, da bo naslednja vlada takšno ureditev nemudoma spremenila in vrnila celotno zgodbo v začetno stanje.

Pri tem ne gre za nezaupanje do katerekoli konkretne vlade ali ministra. Gre za splošno načelo ustavne demokracije: dobra ureditev mora biti odporna tudi proti slabim nosilcem oblasti.

Podobno predlog zakona predvideva letno poročanje predsednika specializiranega sodišča državnemu zboru, kar velja podpreti. Pravica javnosti, da je čim bolj neposredno obveščena o delu organov na tem področju, je zelo pomembna in takšna ureditev je korak v pravo smer.

Predlog zato predstavlja priložnost za pomemben korak naprej, vendar le, če bo dopolnjen z več empirične utemeljenosti, jasnejšimi varovalkami neodvisnosti ter širšo strokovno razpravo. FOTO: Leon Vidic

Slovenija seveda ni prva država, ki se spoprijema s tem vprašanjem. V zadnjih desetletjih so številne evropske države iskale najboljši institucionalni odgovor na problem učinkovitega pregona korupcije. Glavna lekcija teh primerov je preprosta: institucije same po sebi ne ustvarjajo učinkovitosti. Učinkovitost ustvarjajo ljudje, pravila in varovalke, ki preprečujejo zlorabo oblasti.

Posebno pozornost zahteva tudi predlog specializiranega sodišča. Specializacija sodnikov je nedvomno koristna pri zapletenih kazenskih zadevah, zlasti pri finančnem in organiziranem kriminalu. Vendar primerjalne izkušnje kažejo, da večina evropskih držav ne ustvarja povsem ločenih sodišč za posamezne vrste kaznivih dejanj.

Razlog je preprost. Sodno specializacijo je mogoče doseči tudi znotraj obstoječega sodnega sistema. Ustanovitev novega sodišča zahteva posebej močno utemeljitev, saj lahko vpliva na načelo enotnosti sodstva in na dojemanje enakosti pred zakonom.

Koalicija obljublja ničelno toleranco, KPK ji ne verjame

Izkušnje evropskih držav kažejo, da so najbolj trajne reforme nastale takrat, ko so bile rezultat širšega družbenega in strokovnega soglasja. Institucije pregona potrebujejo legitimnost, ki presega mandat posamezne politične večine.

Predlog nove zakonodaje zato ne bi smel biti razumljen kot vprašanje med tistimi, ki so »za boj proti korupciji«, in tistimi, ki naj bi mu nasprotovali. Takšna razprava je napačna. Kritična vprašanja o institucionalni zasnovi zakona niso nasprotovanje cilju reforme. Nasprotno, so pogoj za njen uspeh.

Bojan Bugarič, profesor prava na univerzi v Shefieldu. FOTO: Leon Vidic

Slovenija potrebuje učinkovit sistem pregona korupcije. Toda učinkovitega boja proti korupciji ne ustvarimo z močnimi institucijami na papirju, temveč z institucijami, ki imajo strokovno avtoriteto, politično neodvisnost in javno zaupanje.

Predlog zato predstavlja priložnost za pomemben korak naprej, vendar le, če bo dopolnjen z več empirične utemeljenosti, jasnejšimi varovalkami neodvisnosti ter širšo strokovno razpravo.

Največja nevarnost pri reformah pravne države je prepričanje, da lahko kompleksne probleme rešimo z enim samim zakonom. Zgodovina protikorupcijskih reform nas uči drugače. V boju proti korupciji ni bližnjic. Potrebujemo ne le nove strukture, ampak predvsem institucije, ki jim lahko državljani zaupajo.

***

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.