V labirintih univerzitetne avtonomije

V obdobju »debelih krav« se s slabostmi javnega sektorja nismo pretirano ukvarjali, tudi zaradi manjše občutljivosti in oportunizma. Večletna gospodarska kriza pa je pričakovano povečala družbeno kritičnost, tudi v šolstvu, visokem šolstvu in znanosti. Sindikati javnega sektorja očitajo državi (vladi in državnemu zboru), da jim namenja premalo proračunskih sredstev. Še najbolj so v ospredju plače in plačna nesorazmerja. Vodstva javnih zavodov pa opozarjajo tudi na premalo vlaganj v infrastrukturo, težave z javnimi naročili in drugo, kar lahko vpliva na kakovost javnih služb. Da gre marsikaj v javnem sektorju narobe, priča več nedavnih kritičnih zapisov v medijih in odzivov nanje. Če se omejimo zgolj na visoko šolstvo, so razkritja Supervizorja o avtorskih honorarjih in nato še novice o obsegu plagiarizma le dva najbolj izpostavljena »bolezenska« simptoma. Lahko bi se zadovoljili z odlično diagnozo stanja duha v delu visokega šolstva, kot jo je postavil prof. Alojz Ihan v Delu, 14. 3. 2015, vendar je »bolezen« resnejša, ker je sistemska. Globlji razlogi za anomalije ostajajo večinoma prikriti laični javnosti. Spregled poklicnih etičnih kodeksov in dvomljiva osebnostna integriteta nekaterih javnih uslužbencev sta pomembni, vendar ne edina in najpomembnejša dejavnika. Trdimo, da je »izvirni greh« neustreznost sedanje normativne ureditve javnega sektorja (zakon o zavodih, plačni sistem in drugi pravni akti) in še posebno zakona o visokem šolstvu. Del pravne stroke je že večkrat opozoril, da bi bilo treba posodobiti zakon o zavodih. In res je ministrstvo za javno upravo leta 2010 predstavilo novi predlog zakona o negospodarskih javnih službah, ki bi naj zamenjal zakon o zavodih in zakon o javno-zasebnem partnerstvu. Vendar po javni obravnavi ter nekaterih dopolnitvah ta predlog ni doživel nadaljnjega zakonodajnega postopka.

Avtonomna je univerza, ne fakultete

Zakon o visokem šolstvu (Zvis) je področni zakon, ki temelji na splošnejšem zakonu o zavodih. Zvis je poseben tudi, ker naj bi uzakonil akademsko svobodo in avtonomijo univerz, tako kot je v navadi drugod po svetu. Vendar je Zvis vseskozi iz zgodovinskih razlogov vsaj v dveh pomembnih poglavjih v neskladju z Ustavo Republike Slovenije. Prvo se vsebinsko tiče avtonomije državnih univerz oziroma njenih »članic« in državnih samostojnih fakultet. V Sloveniji so trenutno tri javne univerze in ena samostojna fakulteta. Ustava zagotavlja avtonomijo le tem, ne pa tudi »članicam« državnih univerz. Glede tega je ustavno sodišče jasno. Odločba ustavnega sodišča iz leta 1998 namreč določa: »Zakon o visokem šolstvu je v neskladju z ustavo, kolikor določa, da so avtonomne tudi članice univerze. Ugotovljeno neskladnost mora državni zbor odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.« In Zvis (6. člen) daje avtonomnost vsem visokošolskim zavodom, to pa so po določbah drugega člena zakona univerze, fakultete, umetniške akademije in visoke strokovne šole. Poleg tega je, kot je še razvidno iz ustavne odločbe, ureditev, ki daje avtonomnost hkrati univerzi in njenim sestavnim delom (»članicam«) notranje protislovna, kar lahko povzroča le nerešljive spore. Nadalje je Zvis protiustaven tudi, ker v nasprotju z načeli pravne države sploh ne določa statusa članic univerze. »S tem, da ni uredil, ali pa je premalo natančno uredil ta vprašanja, pa je zakonodajalec poleg 2. člena Ustave kršil tudi 57. in 59. člen Ustave, saj ni izpolnil nalog, ki jih ima na področju visokega šolstva na podlagi t. i. organizacijsko-pravnega institucionalnega jamstva države« je še zapisano v odločbi sodišča.

Oblikovanje organov univerze

Primerjava besedil zakona o visokem šolstvu iz leta 1993 in njegovega čistopisa iz leta 2012 pokaže, da vse od leta 1998 zakonodajalec (državni zbor na predlog vlade) ni odpravil ugotovljenih neskladij. Ni pa to edina zadrega z avtonomijo. Za lažje in širše razumevanje ustavno zagotovljene avtonomije in njene vsebine naj dodamo tudi del sicer zelo temeljite obrazložitve iz iste odločbe ustavnega sodišča: »Oblikovanje organov univerze zato ne more biti prepuščeno povsem svobodni odločitvi znotraj univerzitetnih subjektov.« Organi morajo biti sestavljeni ne le iz predstavnikov univerze, »ampak tudi političnih, socialnih in ideoloških skupin – tako, da njihove odločitve kar najbolj ustrezajo zahtevam pluralizma in odgovornosti – odločanje teh organov pa mora biti dostopno javni presoji in kritiki«. Zašli bi, citiramo ustavno odločbo, »v nerazrešljivo notranje nasprotje, če bi iz (pravilne) trditve, da pomeni avtonomnost univerze pravico (vseh) državljanov in državljank, napravili sklep, da je vsebina te pravice ravno v tem, da o univerzi ne more odločati nihče drug kot univerza (oziroma njene »članice«). Tudi tu se pokaže, da brez zakonske določitve vsebine te pravice ostaja avtonomnost univerze – kot temeljna svoboščina – na ravni programske, deklarirane pravice, ki je ni mogoče neposredno uresničevati.« Značilnosti univerzitetne avtonomije je ustavno sodišče spet enako razčlenilo tudi trinajst let pozneje. Tako kot drugod po svetu torej tudi pri nas ne moremo razumeti univerzitetne avtonomije kot absolutne, saj je zamejena z drugimi ustavnimi določbami.

Način financiranja državnih univerz

Druga neskladnost Zvisa z ustavo je način financiranja državnih univerz in samostojnih visokošolskih zavodov na podlagi vladne uredbe o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov. Financiranje bi namreč moralo biti urejeno z zakonom, in ne vladno uredbo oziroma resolucijo o Nacionalnem programu visokega šolstva. Sodišče opozori, da je resolucija politični akt in nima zakonske moči. Še več, v zvezi s financiranjem ustavno sodišče ugotavlja tudi pravno praznino, ker veljavni Zvis ne opredeljuje javne službe na visokošolskem področju. Zaradi tega se postavi tudi vprašanje, kaj naj bi obsegala tako imenovana »tržna dejavnost«, na katero se sklicujejo javni zavodi, in ali ni za to ustreznejši izraz »dopolnilna dejavnost« javnega zavoda. Po nekaterih razlagah in s spoštovanjem zakonodaje ter načel EU (urejanje konkurence, notranjega trga, načelo nediskriminatornosti in drugo) bi namreč morali pedagoško dejavnost, ne glede na to, da se izvaja kot izredni študij na javnih visokošolskih zavodih in da se financira s šolninami, šteti za del javne službe, saj je to ena od njihovih registriranih dejavnosti. Tako je razvidno tudi iz mnenj računskega sodišča in ministrstva za javno upravo.

Naj zaključimo, da očitno postaja neustrezna zakonska ureditev javnega sektorja, vključno z visokošolsko, cokla razvoja družbe. (Ne)učinkovitost javnega sektorja namreč pomembno vpliva na celotno gospodarsko sliko in tudi mednarodno konkurenčnost Slovenije. Težave so rešljive, ker vsaj načelno poznamo njihovo bistvo. Vedno znova pa se zatakne pri izvrševanju sodb ustavnega sodišča, v postopkih posodabljanja zakonodaje, vključno z visokošolsko. Podobna je tudi zgodba o neuresničevanju sprejetih resolucij o nacionalnem visokošolskem programu ter raziskovalni in inovacijski dejavnosti 2011–2020.

––––––

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.

Prof. dr. Peter Maček, profesor na Biotehniški fakulteti Univerze v Ljubljani