Pred obletnico ustave: Organizacija oblasti je njen najšibkejši člen

Igor Kaučič: Ni primerno, da se predsednika republike poriva v politične spopade in prerivanja.

Objavljeno
01. november 2016 18.55
Igor Kaučič,pravna fakulteta,Ljubljana Slovenija 14.06.2016 [Okrogla miza,portret]
Majda Vukelić
Majda Vukelić
Ljubljana – Petindvajset let od sprejema slovenske ustave, ki ga bomo obeležili decembra, je dovolj dolga doba, da pod tem aktom potegnemo črto. O njegovih najmočnejših in najšibkejših členih smo se pogovarjali z dr. Igorjem Kaučičem z ljubljanske pravne fakultete.

Kje smo po 25 letih?
Med najmočnejši člen ustave zagotovo štejeta dela, ki urejata temelje pravne in državne ureditve ter človekove pravice in svoboščine, tega pa ni mogoče reči za tisti del ustave, ki ureja organizacijo državne in lokalne oblasti. Pri tem zlasti izstopa neustrezna ali pomanjkljiva ureditev pristojnosti med državnim zborom, predsednikom republike in vlado. V mislih imam zlasti ostanke prejšnjega skupščinskega sistema, katerih posledica je tudi ta, da so (vsaj nominalno) številne pristojnosti poverjene državnem zboru na račun predsednika republike pa tudi vlade. Zaradi tega je načelo delitve oblasti dokaj oslabljeno, kar se kaže tudi v pomanjkanju učinkovitosti sistema delovanja oblasti in odgovornosti njenih nosilcev.

Kako se to kaže?
V parlamentarnem sistemu organizacije oblasti je sodna oblast samostojna in neodvisna, politični oblasti, to sta zakonodajna in izvršilna, pa delujeta znotraj načela zavor in ravnovesij. Med njima gredo ustavne pristojnosti v prid zakonodajni oblasti, po naravi pa je najšibkejša sodna oblast. Ne samo zato, ker ta ni politična oblast, temveč tudi zato, ker jo predstavniki drugih dveh vej oblasti pogosto nespoštljivo obravnavajo, k čemu pa prispevajo tudi nekatere sporne sodne odločitve. Boljše je stanje na področju ustavnosodne oblasti, saj si je ustavno sodišče v teh letih pridobilo ustrezno avtoriteto, ki pa je posledica tudi velikih ustavnih pristojnosti.

Koliko so slabosti ustavne ureditve posledica njene normativne podhranjenosti, koliko realnih političnih razmer?
Za ustrezno delovanje je zelo pomembna normativna ureditev. Ta je mestoma neustrezna in pomanjkljiva, pri čemer izstopa zlasti način oblikovanja vlade in njena odgovornost državnemu zboru (DZ), ki je drugi parlamentarni sistemi ne poznajo. To povzroča številne zaplete in motnje v delovanju sistema, vendar ne tako, da bi onemogočalo delovanje ustavnega in političnega sistema. Pri tem je treba upoštevati, da se, za razliko od tradicionalnih evropskih parlamentarnih sistemov z že izoblikovanimi političnimi in ustavnimi konvencijami in standardi ter uveljavljeno politično kulturo, ti ustavni instituti pri nas šele razvijajo.

Predsednik republike je pri nas poleg poslancev tisti funkcionar, ki na neposrednih volitvah dobi mandat. Ali so njegove pristojnosti v skladu z načinom njegove izvolitve?
Neposredne volitve objektivno krepijo položaj predsednika republike (PR), čeprav njegove pristojnosti takega načina volitev same po sebi ne zahtevajo. V primerjavi z drugimi predsedniki republike v evropskih državah ima najbolj restriktivno določene pristojnosti in šibkejši položaj. To velja ne samo v primerjavi z neposredno, temveč tudi s posredno voljenimi predsedniki. Vendar pa se zdi, da je razprava o volitvah PR presežena, saj so neposredne volitve sprejele ne samo politične stranke, temveč tudi volivci in vse bolj tudi strokovna javnost.

Kje je manko pristojnosti predsednika republike, kje je, če kje, presežek?
PR ne imenuje in razrešuje ministrov, sodnikov in nekaterih visokih državnih funkcionarjev (seveda na predlog različnih državnih organov), kar je običajno v parlamentarnem sistemu, ne more učinkovito razreševati parlamentarne krize, okrnjene so njegove pristojnosti kot vrhovnega poveljnika in ob razglasitvi zakonov. Ima pa tudi povsem neustrezne pristojnosti na kadrovskem področju. V izvolitev ali imenovanje DZ predlaga vse najvišje državne funkcionarje, s čimer postaja odločujoč politični dejavnik. Težava ni samo v tem, da nekaterih pristojnosti ustava sploh ne določa – ampak so jih mimo ustave določili posamezni zakoni –, temveč tudi v tem, da predlagalna funkcija ni skladna z njegovim ustavnim položajem, v katerem ima pretežno reprezentativno funkcijo. Upoštevati je namreč treba, da je predlagalna funkcija dejansko pomembnejša od volilne, saj lahko DZ izvoli le tiste kandidate, ki jih predlaga PR. Tudi z vidika potrebne dignitete predsednikove institucije in zapovedane politične nevtralne drže ni primerno, da se PR potiska v politične spopade in prerivanja, ki se dogajajo praviloma ob volitvah nosilcev najvišjih javnih funkcij.

Če se je ustava pred 25 leti na tem področju pisala tudi ad personam, smo zdaj to miselnost presegli?
Zgolj normativna obravnava položaja in pristojnosti PR je nujno nepopolna. Ko gre za institucijo PR kot individualnega organa, jo v veliko večji meri kot druge oblastne institucije opredeljuje in obeležuje konkretna oseba, ki to funkcijo opravlja. Njegov dejanski položaj je zato v manjši meri odvisen od njegovih pravno določenih pristojnosti. Odvisen je predvsem od tega, kakšno vsebino daje tej funkciji in na kakšen način jo opravlja. Kljub temu bi bilo po 25 letih smiselno ustavno (pre)urediti pristojnosti med PR in DZ na način, ki je uveljavljen v evropskih parlamentarnih ureditvah. Vendar nam dosedanje izkušnje ob spreminjanju ustave ne vlivajo optimizma, saj je DZ doslej vedno zavračal prenos pristojnosti na druge državne organe.

Uredili ste monografijo z naslovom Ustavni položaj predsednika republike. Njeno temeljno sporočilo je?
Predlogi za nekatere spremembe ustavnega položaja in pristojnosti PR niso motivirani s krepitvijo njegove vloge, temveč predvsem z reševanjem sistemskih slabosti in blokad, ki neposredno ali posredno izhajajo iz ureditve njegovega položaja in njegovih razmerij z drugimi državnimi organi.

Meje razumevanja ustavnih pravil postavlja ustavno sodišče. Večini sedanje sestave se izteka mandat. Nekateri ji zamerijo premalo utemeljene odločitve, ki odstopajo od dosedanje ustavnosodne prakse.
Ustavno sodišče je sprejelo številne pomembne odločitve in le nekaj je takih, ki se označujejo za sporne. A tudi te niso enoznačne. Nekatere so ustavnopravno utemeljene, vendar jih nekateri iz različnih, pretežno političnih razlogov zavračajo (prenehanja poslanskega mandata), druge se nanašajo na razlago norm in so že zato različno sprejete (odločba o Titovi cesti). Povsem drugače pa ocenjujem odločitve, ki jih štejem za ustavnopravno pomanjkljive ali celo zgrešene, bodisi zato ker odstopajo od ustaljene ustavnosodne prakse (in ta odstop ni prepričljivo utemeljen) bodisi zato ker ustavnopravno niso prepričljivo argumentirane, na primer nekatere odločitve v referendumskih zadevah. Za te odločitve je značilno, da so sprejete s preglasovanjem, kar že samo po sebi zbuja v javnosti nezaupanje.