Kmetijski politiki manjka strateški premislek
Neučinkovitih je kar tretjina ukrepov. Avtorji doslej najbolj celovite analize slovenske kmetijske politike predlagajo tudi rešitve za boljšo ciljno usmerjenost.
Odpri galerijo
Raziskovalci pozivajo k več sodelovanja v verigi ustvarjanja in prenosa znanja in več javnega denarja za to. FOTO:
Aktualna kmetijska politika večinoma ni uspešna pri doseganju ciljev, ki si jih je zastavila v strateških dokumentih. Kar tretjina ukrepov je brez pravega učinka. Samooskrba stagnira. Kljub konkretni podpori subvencij, zlasti neposrednih plačil, je dohodkovni položaj kmetov slab, zaostajamo v znanju in inovacijah, naravovarstveni ukrepi, ki so »lakmus sodobnosti« kmetijske politike, pa niso zadostni.
To so glavni zaključki obsežne analize učinkovitosti strateškega načrtovanja in doseganja ciljev kmetijske politike v tekočem programskem obdobju (Vrednotenje slovenske kmetijske politike v obdobju 2015–2020), pod katero se je podpisala sedmerica raziskovalcev Biotehniške fakultete, Kmetijskega inštituta Slovenije in Fakultete za družbene vede. Znanstvena monografija predstavlja doslej najbolj celovito vrednotenje kmetijske politike. Avtorji prof. dr. Emil Erjavec, Tanja Šumrada, izr. prof. dr. Luka Juvančič, Ilona Rac, Tomaž Cunder, mag. Matej Bedrač in doc. dr. Mark Lovec so vanj zajeli vse ukrepe, ki so se izvajali v letih 2016 in 2017, tako tiste v okviru Skupne kmetijske politike EU kot nacionalno financirane. Njihove potencialne učinke so ocenili po kvalitativni metodologiji vrednotenja javnih politik in 50 kazalnikih, ki so jih pripravili na Kmetijskem inštitutu Slovenije.
Strateško načrtovanje kmetijske politike je po oceni raziskovalcev opazno le v sledovih. Povezava med utemeljitvijo potreb, definiranjem ciljev, izborom ukrepov, načrtom njihovega spremljanja in vrednotenjem je nezadostna. Ključna vrzel je že pri nacionalni opredelitev potreb, ki so redko ustrezno kvantificirane in pomanjkljivo utemeljene. To je še posebej očitno pri potrebah, ki utemeljujejo neposredna plačila in druge ukrepe v okviru prvega stebra, za katere je namenjenih tudi največ proračunskih sredstev.
Uspešnost ukrepov so raziskovalci ovrednotili na podlagi uresničevanja štirih splošnih ciljev kmetijske politike (odporna in konkurenčna proizvodnja, trajnostno upravljanje z naravnimi viri in zagotavljanje javnih dobrin, uravnotežen razvoj podeželja, znanje in komuniciranje) in 18 iz njih izvedenih ciljev. Glavna ugotovitev je, da so učinki ukrepov razpršeni in zato šibki, kar pomeni, da bo večina le delno uresničila postavljene cilje. Skoraj tretjina pa ne bo imela pomembnejših učinkov. Najmanj uspešni so nekateri ukrepi, ki naslavljajo cilje Trajnostno upravljanje z naravnimi viri in Uravnotežen razvoj podeželja, kjer ima le pet oziroma štirje odstotki ukrepov pomembne neposredne učinke.
Brez dvoma kmetijska politika do konca leta 2020 ne bo dosegla svojega glavnega cilja, prehranske varnosti, če to razumemo kot povečanje proizvodnje. Kmetijska pridelava pri večini ključnih kmetijskih proizvodov stagnira, pokritost uvoza z izvozom pa se giblje na ravni 50 odstotkov. Kot glavni pogoj za izboljšanje stanja avtorji raziskave navajajo krepitev sodelovanja v agroživilskih verigah in njihove konkurenčnosti.
Le delno kmetijska politika dosega cilje na področju dohodkovnega položaja in stabilnosti dohodka. Neposredna plačila so nedvoumno temeljni ukrep za podporo dohodku, a je vprašljiva njihova učinkovitost, ocenjujejo raziskovalci. »Dohodkovni položaj šibkejših je le deloma podprt, ob večjih nihanjih izgube niso neposredno podprte, precej sredstev pa verjetno dobijo tisti, ki so do njih manj upravičeni (npr. lastniki površin namesto pridelovalcev), ali pa tisti, ki imajo že zaradi ekonomije obsega nižje stroške in večje dohodke,« so zapisali. Kot omejenega so ovrednotili tudi domet proizvodno vezanih plačil.
Maloštevilni in/ali premalo učinkoviti so ukrepi za blaženje in prilagajanje podnebnim spremembam ter ukrepi varstva narave, kar se kaže v velikih škodah v kmetijstvu zaradi ekstremnih vremenskih dogodkov in hitrem zmanjševanju biotske raznovrstnosti v kmetijski krajini. Neučinkoviti pa so ukrepi za ustvarjanje in prenos znanja. »Znanje, kreativnost in inovativnost so deficitarni dejavniki slovenskega trajnostnega razvoja«, opozarjajo strokovnjaki. Po drugi strani kot pozitivno ocenjujejo politiko generacijske obnove in podpor mladim prevzemnikom kmetij, ki je že bolj ciljno naravnana.
Velika dodana vrednost analize je, da navaja konkretne rešitve za učinkovitejše strateško načrtovanje kmetijske politike v prihodnjem programskem obdobju. Raziskovalci predlagajo poenostavitev neposrednih plačil v smeri enotnega plačila na hektar, odpravo plačilnih pravic in ukinitev proizvodno vezanih plačil. Spodbude bi morale biti usmerjene predvsem v proizvodno usmerjena kmetijska gospodarstva in tista, ki pomembno prispevajo k doseganju okoljskih in družbenih ciljev. Izboljšati bi bilo treba upravljanje s proizvodnimi tveganji, pri čemer bi bilo smiselno graditi na obstoječem sistemu ukrepov – vlaganjih v preventivo in sofinanciranju komercialnih zavarovanj.
Raziskovalci pozivajo k več sodelovanja v verigi ustvarjanja in prenosa znanja in več javnega denarja za to. Kot največji konceptualni izziv pa navajajo novo definiranje okoljske, podnebne in naravovarstvene politike kmetijstva. »Osrednje vprašanje je, kako opredeliti novo ekoshemo, ki je lahko ključna inovacija na ravni ukrepov, po drugi strani pa je pomembno nadgraditi kmetijsko-okoljske in podnebne ukrepe predvsem v smeri večje rezultatske naravnanosti in podpore kolektivnim rešitvam in aktivnostim,« predlagajo.
Recenzentka poročila Maja Bučar s Fakultete za družbene vede je zapisala, da je besedilo »koristno in tudi obvezno branje« za oblikovalce kmetijske politike. Na kmetijskem ministrstvu pravijo, da bodo dokument skrbno preučili. Menijo, da je »dobra osnova za pripravo vseh strateških dokumentov, ki jih bo ministrstvo pripravilo v letu 2019, in ga bomo poleg drugih študij in internih analiz v največji možni meri tudi uporabili.« Osnutek strateškega načrta skupne kmetijske politike, ki bo določil usmeritev razvoja slovenskega kmetijstva in podeželja do leta 2027, mora biti izdelan do konca tega leta. Za pomoč pri strateškem načrtovanju je ministrica Aleksandra Pivec v svojem kabinetu zaposlila Darjo Majkovič, ki koordinira pripravo strateškega načrta med resorji oziroma vsemi deležniki.
To so glavni zaključki obsežne analize učinkovitosti strateškega načrtovanja in doseganja ciljev kmetijske politike v tekočem programskem obdobju (Vrednotenje slovenske kmetijske politike v obdobju 2015–2020), pod katero se je podpisala sedmerica raziskovalcev Biotehniške fakultete, Kmetijskega inštituta Slovenije in Fakultete za družbene vede. Znanstvena monografija predstavlja doslej najbolj celovito vrednotenje kmetijske politike. Avtorji prof. dr. Emil Erjavec, Tanja Šumrada, izr. prof. dr. Luka Juvančič, Ilona Rac, Tomaž Cunder, mag. Matej Bedrač in doc. dr. Mark Lovec so vanj zajeli vse ukrepe, ki so se izvajali v letih 2016 in 2017, tako tiste v okviru Skupne kmetijske politike EU kot nacionalno financirane. Njihove potencialne učinke so ocenili po kvalitativni metodologiji vrednotenja javnih politik in 50 kazalnikih, ki so jih pripravili na Kmetijskem inštitutu Slovenije.
Strateško načrtovanje le v sledovih
Strateško načrtovanje kmetijske politike je po oceni raziskovalcev opazno le v sledovih. Povezava med utemeljitvijo potreb, definiranjem ciljev, izborom ukrepov, načrtom njihovega spremljanja in vrednotenjem je nezadostna. Ključna vrzel je že pri nacionalni opredelitev potreb, ki so redko ustrezno kvantificirane in pomanjkljivo utemeljene. To je še posebej očitno pri potrebah, ki utemeljujejo neposredna plačila in druge ukrepe v okviru prvega stebra, za katere je namenjenih tudi največ proračunskih sredstev.
Učinki ukrepov šibki
Uspešnost ukrepov so raziskovalci ovrednotili na podlagi uresničevanja štirih splošnih ciljev kmetijske politike (odporna in konkurenčna proizvodnja, trajnostno upravljanje z naravnimi viri in zagotavljanje javnih dobrin, uravnotežen razvoj podeželja, znanje in komuniciranje) in 18 iz njih izvedenih ciljev. Glavna ugotovitev je, da so učinki ukrepov razpršeni in zato šibki, kar pomeni, da bo večina le delno uresničila postavljene cilje. Skoraj tretjina pa ne bo imela pomembnejših učinkov. Najmanj uspešni so nekateri ukrepi, ki naslavljajo cilje Trajnostno upravljanje z naravnimi viri in Uravnotežen razvoj podeželja, kjer ima le pet oziroma štirje odstotki ukrepov pomembne neposredne učinke.
Daleč do prehranske varnosti
Brez dvoma kmetijska politika do konca leta 2020 ne bo dosegla svojega glavnega cilja, prehranske varnosti, če to razumemo kot povečanje proizvodnje. Kmetijska pridelava pri večini ključnih kmetijskih proizvodov stagnira, pokritost uvoza z izvozom pa se giblje na ravni 50 odstotkov. Kot glavni pogoj za izboljšanje stanja avtorji raziskave navajajo krepitev sodelovanja v agroživilskih verigah in njihove konkurenčnosti.
Kmetijstvo v številkah Foto Infografika Delo
Le delno kmetijska politika dosega cilje na področju dohodkovnega položaja in stabilnosti dohodka. Neposredna plačila so nedvoumno temeljni ukrep za podporo dohodku, a je vprašljiva njihova učinkovitost, ocenjujejo raziskovalci. »Dohodkovni položaj šibkejših je le deloma podprt, ob večjih nihanjih izgube niso neposredno podprte, precej sredstev pa verjetno dobijo tisti, ki so do njih manj upravičeni (npr. lastniki površin namesto pridelovalcev), ali pa tisti, ki imajo že zaradi ekonomije obsega nižje stroške in večje dohodke,« so zapisali. Kot omejenega so ovrednotili tudi domet proizvodno vezanih plačil.
Maloštevilni in/ali premalo učinkoviti so ukrepi za blaženje in prilagajanje podnebnim spremembam ter ukrepi varstva narave, kar se kaže v velikih škodah v kmetijstvu zaradi ekstremnih vremenskih dogodkov in hitrem zmanjševanju biotske raznovrstnosti v kmetijski krajini. Neučinkoviti pa so ukrepi za ustvarjanje in prenos znanja. »Znanje, kreativnost in inovativnost so deficitarni dejavniki slovenskega trajnostnega razvoja«, opozarjajo strokovnjaki. Po drugi strani kot pozitivno ocenjujejo politiko generacijske obnove in podpor mladim prevzemnikom kmetij, ki je že bolj ciljno naravnana.
Predlog: poenostavitev neposrednih plačil
Velika dodana vrednost analize je, da navaja konkretne rešitve za učinkovitejše strateško načrtovanje kmetijske politike v prihodnjem programskem obdobju. Raziskovalci predlagajo poenostavitev neposrednih plačil v smeri enotnega plačila na hektar, odpravo plačilnih pravic in ukinitev proizvodno vezanih plačil. Spodbude bi morale biti usmerjene predvsem v proizvodno usmerjena kmetijska gospodarstva in tista, ki pomembno prispevajo k doseganju okoljskih in družbenih ciljev. Izboljšati bi bilo treba upravljanje s proizvodnimi tveganji, pri čemer bi bilo smiselno graditi na obstoječem sistemu ukrepov – vlaganjih v preventivo in sofinanciranju komercialnih zavarovanj.
Raziskovalci pozivajo k več sodelovanja v verigi ustvarjanja in prenosa znanja in več javnega denarja za to. Kot največji konceptualni izziv pa navajajo novo definiranje okoljske, podnebne in naravovarstvene politike kmetijstva. »Osrednje vprašanje je, kako opredeliti novo ekoshemo, ki je lahko ključna inovacija na ravni ukrepov, po drugi strani pa je pomembno nadgraditi kmetijsko-okoljske in podnebne ukrepe predvsem v smeri večje rezultatske naravnanosti in podpore kolektivnim rešitvam in aktivnostim,« predlagajo.
Recenzentka poročila Maja Bučar s Fakultete za družbene vede je zapisala, da je besedilo »koristno in tudi obvezno branje« za oblikovalce kmetijske politike. Na kmetijskem ministrstvu pravijo, da bodo dokument skrbno preučili. Menijo, da je »dobra osnova za pripravo vseh strateških dokumentov, ki jih bo ministrstvo pripravilo v letu 2019, in ga bomo poleg drugih študij in internih analiz v največji možni meri tudi uporabili.« Osnutek strateškega načrta skupne kmetijske politike, ki bo določil usmeritev razvoja slovenskega kmetijstva in podeželja do leta 2027, mora biti izdelan do konca tega leta. Za pomoč pri strateškem načrtovanju je ministrica Aleksandra Pivec v svojem kabinetu zaposlila Darjo Majkovič, ki koordinira pripravo strateškega načrta med resorji oziroma vsemi deležniki.
