Zakaj spoštovati fiskalno pravilo?

V članku za Delo 29. junija je mag. Velimir Bole veliko črnila namenil dvema kratkima izjavama, ki sva ju dala za Delo ob objavi poročila evropske komisije o Programu stabilnosti Slovenije. Kot že prej za isti časnik mag. Bole razpravlja o nezanesljivosti mer proizvodne vrzeli (indikator pregrevanja ali ohlajanja gospodarstva), ki se zato naj ne bi uporabljala za izvajanja fiskalnega pravila v Sloveniji.

Ker je na podlagi ugotovitev Fiskalnega sveta RS, da vladni predlog proračuna za leto 2019 ni skladen s fiskalnim pravilom, bila vložena pobuda za ustavno presojo skladnosti predloga proračuna z Ustavo RS, je uravnotežena razprava izjemnega pomena. Namreč, ustavnim sodnikom se sporoča, naj zakona o fiskalnem pravilu ne jemljejo preveč resno, saj naj bi ta temeljil na nezanesljivi metodologiji. To enostavno ne drži.
 

Mlatenje po senci metodologije

Boletova ocena nezanesljivosti ocen proizvodne vrzeli temelji na članku, ki ga je objavil v glasilu svojega podjetja leta 2016 (Gospodarska gibanja, april 2016). V članku Bole razčleni napako evropske komisije pri napovedi proizvodne vrzeli za Slovenijo za predkrizno leto 2007. Napako definira kot razliko med oceno vrzeli za leto 2007, ki je bila napovedana leta 2006 (ocena za naprej, na podlagi makroekonomskih napovedi), in oceno iste vrzeli, narejene leta 2016 (ocena za nazaj, ki temelji na dejanskih podatkih). Pri tem v tabeli 4 na strani 16 svojega članka ugotovi, da je kar 60 odstotkov napake mogoče pripisati nezanesljivi metodologiji, ki jo za ocenjevanje proizvodne vrzeli uporablja evropska komisija. Dvaintrideset odstotkov naj bi k napaki prispevala zgrešena napoved krize, preostalih osem odstotkov pa revizije makroekonomskih podatkov med letoma 2006 in 2016.

Težava seveda je, da Bole nikjer v članku ne pojasni, kako je prišel do svojih izračunov. Pa bi pričakovali, da bi analiza, na kateri temelji poziv k nespoštovanju fiskalnega pravila, bila maksimalno transparentna, če že ne akademsko recenzirana. Zato sva ustrezen izračun naredila sama.

Slika prikazuje štiri ocene proizvodne vrzeli. Rdeča neprekinjena krivulja je ocena vrzeli evropske komisije za leta 2006–2009, ki je bila narejena pred izbruhom krize, jeseni 2007. Ker so njene vrednosti blizu 0 odstotkov, to pomeni, da je komisija menila, da slovensko gospodarstvo raste uravnoteženo. Črna neprekinjena krivulja pa prikazuje oceno vrzeli za nazaj, ki temelji na dejanskih podatkih. Ker so njene vrednosti krepko nad 0 odstotkov, to pomeni, da se je gospodarstvo pregrevalo. Vendar opozarjamo, da to ne pomeni, da je metodologija za izračun nezanesljiva.

Namreč, pregrevanja nismo zaznali, ker so bile napovedi gospodarske rasti pred krizo napačne (preveč optimistične). To pokažemo tako, da takratne napovedi gospodarske rasti zamenjamo z dejanskimi rastmi, ki so poznane šele danes, in nato z metodologijo, ki je bila uporabljena v letu 2007, ponovno ocenimo vrzel. Ta ocena vrzeli, ki jo prikazuje črna prekinjena krivulja in temelji na dejanskih stopnjah rasti, je praktično enaka današnji oceni vrzeli (črna neprekinjena krivulja) in pravilno zazna pregrevanje gospodarstva. Pri tem je pomenljivo tudi to, da so napovedi EIPF ravno tako popolnoma zgrešile v oceni, da se je leta 2007 gospodarstvo pregrevalo.

To je razvidno iz rdeče prekinjene krivulje, ki prikazuje oceno proizvodne vrzeli, narejene na podlagi napovedi EIPF iz jeseni 2007 (za leti 2007 in 2008) in 2008 (za leto 2009). Povedano drugače, v nasprotju s trditvami mag. Velimirja Boleta metodologija evropske komisije k napaki ni prispevala praktično nič. Metodologija deluje dobro, velika večina napake pa je bila posledica napačnih napovedi rasti BDP tako evropske komisije kot EIPF in vseh ostalih institucij. Roko na srce, globoke finančne krize ni predvidel nihče.

To pomeni, da se pri našem (ne)razumevanju cikličnega stanja gospodarstva ne smemo skrivati za nepreverljivimi prikazi napak metodologije, temveč enostavno priznati, da so naše napovedi tiste, ki so prikazovale napačno sliko stanja gospodarstva. In na dlani je, da zaradi nezanesljivosti predkriznih napovedi ne smemo zavestno kršiti fiskalnega pravila. Alternativa, da prenehamo napovedovati makroekonomske kazalce, zavržemo fiskalno pravilo, proračune pa temeljimo na željah vsakokratne vlade, je ne samo absurdna, temveč tudi nevarna.

Problem Boletovih izračunov ni trivialen, saj se nanje, ne da bi jih preverili, sklicuje več predstavnikov strokovne javnosti. Vsi seveda z namenom dokazovanja, da zaradi problemov z ocenami proizvodne vrzeli ni smiselno spoštovati fiskalnega pravila. Pokazala sva, da gre pri tem za nekritično sklicevanje na napačne izračune. Da ta trditev ne bi ostala na podobni ravni enigmatičnosti, so zainteresiranim na voljo vsi potrebni podatki in programska koda, s katero lahko vsak preveri izračune, na katerih so osnovani najini sklepi.
 

Kaj nam povedo napake pred krizo?

Lekcije, ki jih Bole in somišljeniki vlečejo iz narobe ocenjene proizvodne vrzeli v predkriznem letu 2007 zaradi (tudi lastnih) napak pri napovedi krize, so napačne. Podobnosti ekonomske situacije danes, ko smo na vrhu gospodarskega cikla, s tisto iz leta 2007, se ponujajo same po sebi. Verjetno ni dvoma, da danes nismo v recesiji. Po letih zelo visoke gospodarske rasti je tudi nesporno, da smo na samem vrhu ali vsaj blizu vrha poslovnega cikla. Nelogično je torej sočasno trditi, da bi morala v letu 2007 fiskalna politika biti restriktivna, letos (in že zadnji dve leti) pa ne.
 

Načelo previdnosti

Bole v svojem članku površno pravi: »Profesor Masten je namreč velik zagovornik uvrstitev proizvodne vrzeli v fiskalno pravilo, ki naj bi bilo vodilo vzdržnega zdravja javnih financ v Sloveniji, zato mu za njegove pomanjkljivosti gotovo ni vseeno.«

Masten je v času, ko je sodeloval pri pisanju 148. člena ustave, pomanjkljivosti ne le ocen proizvodne vrzeli z metodo evropske komisije, temveč celotnega fiskalnega okvira EMU raziskal na sistematičen način, ki je šel skozi proces mednarodnega akademskega recenziranja (Masten in Grdović-Gnip, Journal of Financial Stability, 2016).

Iz te analize izhaja, da metoda, s katero ocenimo proizvodno vrzel, nima toliko problema identifikacije pregrevanja gospodarstva (saj je to, kot smo pokazali zgoraj, posledica slabih napovedi), temveč identifikacije naravnanosti fiskalne politike in suboptimalno strogih mej strukturnega in celotnega deficita pravil EU za učinkovito ukrepanje fiskalne politike v krizi. Vsi ti rezultati pa sledijo ob pogoju, da države upoštevajo fiskalna pravila, in nikakor ne pomenijo, da fiskalnih pravil ni treba spoštovati. Ravno obratno.

Na podlagi lastnih raziskav in zaradi nezanesljivosti napovedovanja kriz je Masten pri pisanju 148. člena ustave in kasneje zakona predlagal zapis načela previdnosti, ki narekuje konservativnost v razmerah, kot so danes, ko je očitno, da smo na vrhu gospodarske aktivnosti. Zdaj bi morala država trošiti manj, ne pa celo nad mejo fiskalnega pravila. V času recesije bi potem lahko trošila več in po potrebi tudi kršila fiskalno pravilo, če bi bila recesija izjemno globoka.
 

Proračun 2019 ne sledi načelu previdnosti

Poglejmo si delovanje načela previdnosti v praksi. Naslednja slika kaže spomladanske napovedi rasti BDP (za tekoče leto) evropske komisije (črna prekinjena krivulja) in podjetja EIPF (rdeča prekinjena krivulja) ter jih primerja z dejansko rastjo (črna neprekinjena krivulja). Spomladanske napovedi prikazujemo, ker evropska komisija na podlagi teh napovedi oceni skladnost fiskalne politike s srednjeročnimi fiskalnimi cilji, za tekoče leto. Vidimo, da so bile napovedi EIPF najbolj nezanesljive v krizi, saj njeno globino v letu 2009 krepko podcenijo. Na podlagi take napovedi EIPF bi presodili, da fiskalni politiki ni treba agresivno povečati trošenja. Ob upoštevanju dejstva, da so napovedi EIPF nezanesljive, pa bi ob očitnih znakih recesije načelo previdnosti dovoljevalo višje trošenje države in s tem večjo stabilizacijo gospodarstva.

Danes situacija ni enaka tisti v letu 2009. Smo na vrhu poslovnega cikla. Banka Slovenije je v juniju pripravila osveženo napoved rasti za 2019, iz katere izhaja, da bo nominalni BDP rastel za nekaj manj kot 5 odstotkov. Vlada pa je pripravila proračun, po katerem bodo izdatki zrasli za 6,4 odstotka, to visoko stopnjo trošenja pa naj bi podpirala 6,7-odstotna rast prihodkov.

Ker je načrtovana rast prihodkov znatno nad oceno nominalne rasti BDP, je na dlani, da vlada v svoje načrtovanje ni aplicirala načela previdnosti. Upoštevaje to načelo bi morala rast izdatkov biti nižja. Evropska komisija postavlja ciljno vrednost na tri odstotke. Tako visoka rast izdatkov proračuna, kot jo predvideva vlada, bi bila smiselna ob napovedi recesije v letu 2019, ki pa je ne napoveduje nihče. Če pa do krize pride, se bo, podobno kot pred zadnjo krizo, izkazalo, da je država preveč trošila že od leta 2017.

Da bi torej resno posumili o skladnosti našega proračuna s fiskalnim pravilom, sploh ni treba narediti devetih različnih izračunov proizvodne vrzeli, kot to počne fiskalni svet, temveč samo pogledati očitno neskladnost osnovnih makroekonomskih številk in upoštevati dejstvo, da smo živeli v zelo ugodnih gospodarskih razmerah, idealnih za ustvarjanje proračunske rezerve za krizo.
 

Zakaj spoštovati fiskalno pravilo?

V odgovor na to vprašanje veliko pove (najin prevod v slovenščino) citat iz knjige Austerity: When It Works and When It Doesn’t (Alesina, Favero in Giavazzi, 2019):

»Če bi države vodile primerno fiskalno politiko večino časa, nikoli ne bi potrebovali drastičnega varčevanja.«
V literaturi je več empiričnih dokazov, da so ravno fiskalna pravila tista, ki omogočajo vodenje učinkovite stabilizirajoče fiskalne politike (Sacchi et al., European Journal of Political Economy, 2014). Vprašanje je, ali pri tem potrebujemo indikator, kot je proizvodna vrzel. Jože Damijan je pred kratkim v Delu zapisal, da ne, in kot primer navedel fiskalno pravilo na Švedskem, kjer naj se ne bi naslanjali na oceno proizvodne vrzeli. Slednje ne drži. Tudi na Švedskem ocenjujejo proizvodno vrzel in na njeni podlagi dovoljeni primanjkljaj oz. želeni presežek. To je tudi logično, saj bi brez ocene vrzeli (ali podobnega cikličnega indikatorja) država vodila destruktivno fiskalno politiko. Trošila bi več v časih pregrevanja in zategovala pas v recesijah.

Spregledal pa je tudi, da je nedolgo tega Švedska uvedla celo t. i. dolžniško zavoro, s katero želijo državni dolg vzdrževati okrog ravni 35 odstotkov BDP, z dovoljenim odstopanjem od tega cilja za 5 odstotnih točk navzgor ali navzdol. Projekcije za Slovenijo kažejo, da se bo ob nadaljevanju sedanjih zelo ugodnih gospodarskih razmer dolg države znižal na okrog 55 odstotkov BDP. Če bi torej hoteli pri nas imeti švedsko fiskalno pravilo, bi nas v naslednjih letih čakalo varčevanje, proti kateremu bi bil zloglasni ZUJF videti kot piknik.

Kaj vse skupaj pomeni za našo ustavno presojo skladnosti proračuna s fiskalnim pravilom? Asatryan et al. (Journal of Public Economics, 2018) so bili prvi, ki so raziskali pomen fiskalnih pravil, zapisanih v ustavo, in ugotovili, da je ravno ustavno varstvo fiskalnega pravila tisto, ki zniža zadolženost države in njeno podvrženost finančnim krizam. Zapraviti kapital, ki ga ima v obliki ustavne veljave naše fiskalno pravilo, bi bilo nespametno. Še posebej, če so argumenti za to osnovani na slabih napovedih in netransparentnih analizah.