Tiskane izdaje
Januarja letos smo s prispevkom, ki je bil objavljen v Sobotni prilogi, poskušali izpostaviti problematiko, povezano z oceno vrednosti, načinom financiranja in slabega vodenja investicijskega projekta gradnje nove železniške povezave med Divačo in Koprom. Povod je bila strokovno pomanjkljiva in nepopolno izvedena revizija ocenjene vrednosti projekta drugi tir, ki jo je izvedlo podjetje Geodata, potrdilo in plačalo ter tudi javno objavilo pa ministrstvo za infrastrukturo. V članku smo predstavili izsledke lastne analize »od zgoraj navzdol«, tj. oceno vrednosti investicije na podlagi primerljivih projektov, ki pa lahko rabi zgolj za stroškovno orientacijo v začetnih fazah projekta.
Na osnovi naše analize smo za uradni osnutek investicijskega programa, ki ga je izdelal državni inženir DRI in ga je v svoji reviziji podjetje Geodata v glavnem ocenilo kot strokovno korektnega, ugotovili številne pomanjkljivosti. Prvič, raven vrednosti stroškov predorov na enoto (€/m³, €/m) močno odstopa od dosedanjih izkušenj iz nacionalnega programa gradnje avtocest. Drugič, vrednost tveganj in s tem vrednost nepredvidenih del v skupni oceni investicije je močno pretirana. In tretjič, faktor nepredvidenih del se ponavlja (multiplicira) na več ravneh izračuna in se upošteva večkrat, kar se odraža v pretirani oceni stroškov investicije.
Na podlagi izkušenj in vseh podatkov, ki smo jih imeli na razpolago, smo po lastni strokovni presoji podali bolj realno oceno stroškov investicije. Ob upoštevanju standardov stroke bi vrednost projekta v obstoječi zasnovi morala znašati 683 namesto 1 milijardo in 159 milijonov evrov (brez DDV), kar je za dobrih 40 odstotkov manj od tedanje uradne ocene. Predlagali smo tudi preprojektiranje servisnih predorov v polni profil in dvofazno izvedbo, kar bi vrednost investicije v prvi fazi povečalo za 93 milijonov evrov (samo gradbena dela za večje predorske servisne cevi), v drugi fazi pa za 270 milijonov evrov (polna dvotirna proga).
Naše ugotovitve in predlogi so pritegnili pozornost vseh glavnih akterjev projekta (ministrstvo za infrastrukturo, DRI in 2TDK). Pretežno sicer v smislu »nezaželenega vmešavanja«, delno pa tudi pozitivno, saj je vlada sprejela naš predlog, da se tudi trije servisni predori zgradijo kot predorske cevi v polnem profilu (70 m² namesto 42 m²). V prihodnosti pa bosta z minimalnimi stroški mogoči nadgradnja (2. faza) v dvotirno železniško povezavo po novi trasi ter dokončna ukinitev sedanje proge. Opozorila glede previsoke ocene stroškov so le delno obrodila sadove, saj je zadnja veljavna ocena projekta, z vključenim polnim profilom servisnih predorov v vrednosti 961 milijonov evrov, sicer manjša od prvotne uradne ocene 1159 milijonov, vendar pa še vedno znatno (za 185 milijonov evrov) višja od naše prvotne ocene v višini 776 milijonov evrov (683 + 93 milijonov). Prav tako javnosti ni znano, na osnovi česa je 2TDK znižal ocenjeno vrednost, saj so bili odzivi na naš članek predvsem z branjenjem neoporečnosti prvotne ocene investicije s strani DRI v vrednosti 1159 milijonov evrov. Investicijski projekt pa se še vedno vodi povsem netransparentno, kljub reklamiranju na spletni strani podjetja 2TDK, da »... so vse faze in postopki izvedbe pod nadzorom evropske komisije, Evropske investicijske banke in agencije Jaspers«.
Sporen ostaja tudi način financiranja projekta, za katerega izvedbo je vlada sprejela celo zakon, ki je sprožil plaz pomislekov tako iz državnih inštitucij kot iz javnosti. S tem je vladi uspelo s pomočjo opozicije, ki nas je prek svojih medijev prav tako poskušala diskreditirati, docela spolitizirati investicijski projekt, ki naj bi sicer bil domena stroke, in ne predmet političnih obračunavanj. Vse skupaj je rezultiralo v referendumu, ki že »razveseljuje« slovenske davkoplačevalce. Sprejetje zakona in referendum dojemamo zgolj kot manever politike za odvračanje pozornosti od resnične problematike.
Neuspešen poskus sodelovanja med vlado in civilno iniciativo
Pošteno je, da ob tej priložnosti omenimo poskus konstruktivnega delovanja ministrstva za infrastrukturo. Desetega aprila 2017 smo bili poklicani na skupni sestanek, ki so se ga poleg naše skupine udeležili predstavniki ministrstva za infrastrukturo, državnega inženirskega podjetja DRI in podjetja 2TDK. Poleg potrditve našega predloga, da se izvedejo servisni predori v polnem profilu, je bil ključni rezultat dogovor, da se namesto obračunavanj po medijih, ki jih s pridom izkoriščajo politikanti, strokovna argumentacije preseli med stroko, kjer ji je tudi mesto. Ker so se naše ocene vrednosti bistveno razlikovale od uradne ocene v osnutku investicijskega programa, ki je še vedno samo osnutek, je bil na našo skupino naslovljen predlog o reviziji projektantskega predračuna za najdaljši predor T1 v dolžini 6,7 km na predvideni trasi nove povezave.
Osnova za naše analize naj bi bila projektna dokumentacija, za katero je bilo dogovorjeno, da nam jo državni sekretar Jure Leben posreduje v obliki zadnje uradne verzije. Po več tednih čakanja smo prejeli njegov predlog, da namesto kompleksnega predora T1 preverimo manjši T3 (dolžina 300 m, enostavna geologija). Njegov predlog je bil podprt s trditvijo, da za T1 še niso usklajeni popisi obeh projektantov, kljub predhodnemu zatrjevanju inženirja, da je vse usklajeno in preverjeno! Predlog smo zavrnili in ga podkrepili z »grožnjo«, da bomo obdelali T1 z lastno pridobljeno projektno dokumentacijo in javno objavili svoje izsledke. Sledila je obljuba, da se bo tudi ministrstvo držalo dogovora in nam posredovalo dogovorjeno dokumentacijo za T1. Po večtedenskem molku ministrstva, v času katerega se je začelo zbiranje podpisov za referendum, je minister Gašperšič na nas naslovil zahtevo, naj se javno opredelimo proti referendumu, sicer dokumentacije ne bomo prejeli. Zaradi nedopustnega izsiljevanja smo prekinili komunikacijo z ministrstvom za infrastrukturo, se zakopali v dokumentacijo in v imenu neodvisne stroke poleti opravili revizijo. V nadaljevanju javno objavljamo svoje izsledke.
Gradbena kalkulacija predora T1
Strokovno vodenje investicij zahteva, da se ob koncu vsake faze izdela novelacija ocene stroškov glede na razpoložljive informacije in nivo obdelave tehnične dokumentacije. Glede na dejstvo, da je slednja na ravni projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, se lahko izdela dokaj natančen projektantski predračun, s potencialnim odstopanjem +/- 10 odstotkov.
Analiza od spodaj navzgor oziroma ABC-analiza, ki temelji na določanju postopkov del in določanju vrste in obsega virov pri teh postopkih del (ang. Activity Based Costing) in je naši stroki bolj znana pod izrazom gradbena kalkulacija, je edini način za realno oceno investicije. Skupaj z opisom predvidene tehnologije izvedbe, izdelanim terminskim planom ter zasnovo organizacije gradbišča imenujemo postopek tudi izdelava Tehno-Ekonomskega Elaborata (TEE). Namen izdelave TEE je za različne deležnike pri projektu lahko različen, prav tako je v odvisnosti od faze projekta lahko izdelan do različne stopnje obdelave (investitorjev, ponudbeni, izvedbeni TEE itd.).
Za projekt drugi tir potrebujemo najprej investitorjev TEE, katerega namen je, da investitor pred začetkom ugotovi realno oceno vrednosti investicije, izdela realen načrt izvedbe, določi primerne tehnologije gradnje, opredeli tveganja pri gradnji (razpisni model, program ukrepov) in izbere obliko pogodbe (na ključ ali pogodba po enotnih cenah). Izdelovalec TEE mora seveda poznati specifike posameznega projekta, predvsem tehnologijo gradnje, in biti vešč postopkov gradbene kalkulacije. Za zahtevne projekte, kot je drugi tir, je ključno, da ima tudi primerno bazo znanja (normativi, viri). Za izdelavo TEE pri projektih »predorogradnje« je namreč treba izvesti številne zahtevne aktivnosti (preučiti projekt, preveriti ključne količine pri projektu, izračunati enkratne stroške gradbišča, časovno odvisne stroške gradbišča, cenike virov, posredne stroške …) ter analizirati posebne projektne okoliščine, ki imajo največji vpliv na stroške izvedbe projekta, in sicer:
⚫ podatki o geološki in morfološki sestavi hribine in hidrološke razmere so pri predorih ključni faktorji, zaradi katerih se vrednost investicije lahko spreminja vse do dokončanja gradnje;
⚫ obseg del in s tem prerazporeditev stroškov organizacije gradbišča, dostopnih poti, vstopnih/izstopnih portalov in stroški transporta izkopnega materiala. Stroški na enoto (m³) gradnje predora dolžine 500 m so povsem neprimerljivi s stroški gradnje predora dolžine 6 km in še manj primerljivi s 50 km dolgimi predori, kot sta Brenner in Gotthard;
⚫ odločitev projektantov o načinu oblike popisa (po matrični metodi ali ne) in projektiranje podpornih ukrepov glede na geološke podatke.
Vse to smo na primeru T1 izvedli in prišli do naslednjih ugotovitev.
Ključne ugotovitve revizije predora T1
Z gradbeno kalkulacijo smo potrdili naše predhodne domneve o precenjenosti vladne ocene stroškov projekta. Izračunani stroški gradnje predora T1 s predvidenimi ukrepi konsolidacije kraških votlin in brez nepredvidenih del znašajo 138 milijonov evrov in so za četrtino, tj. za 26 odstotkov nižji od projektantskega predračuna v višini 188 milijonov evrov, na katerem temelji vladna ocena. V kalkulaciji uporabljene ocene količin del in njihove cene pa dopuščajo možnost, da bodo končni stroški gradnje celo nižji. Delež dodatnih nepredvidenih del in tveganj v okviru 10 odstotkov vrednosti mora zadoščati za izvedbo.
Bistvene ugotovitve primerjave naše stroškovne ocene in projektantskega predračuna so:
⚫ V nasprotju s projektantskim predračunom je naša kalkulacija izdelana z uporabo »matrične metode«, ki je najprimernejša za izračun stroškov gradnje predorov. Tako je v izračunih upoštevan že velik delež predvidenih stroškov potencialnih zastojev (npr. konsolidacija kraških pojavov), za katere ni nujno, da bodo sploh nastali. Tako smo ostali na varni strani ocene stroškov.
⚫ Več kot 10 odstotkov »prihrankov« predstavljata dve večji ugotovljeni napaki v popisu del, ki je bil osnova za projektantski predračun (napake bomo razkrili na »strokovnem« soočenju, če bo do njega seveda prišlo). Razpis za izvedbo del teh napak seveda ne bo »zaznal«.
⚫ Na splošno je kontrola popisov del pokazala dodatne rezerve do 5 odstotkov v predizmerah količin, kar projektu daje rezervo pri nepredvidenih delih.
⚫ Projektantska ocena konsolidacij kraških votlin je postavljena zelo »pesimistično« glede na dosedanjo prakso, kar se odraža v višji skupni oceni stroška (na €/m³, €/m). To je lahko posledica stigmatizacije gradbeništva v luči morebitnih nepredvidenih del (aneksi) in s tem pretiravanj v popisu del. V projektantskem predračunu izstopa predvsem visoka ocena stopnje realizacije možnih tveganj in s tem velike finančne »rezerve«. Zato je na teh segmentih potrebno zastaviti dober model spremljave in kontrole projekta, ki temelji na uporabi »matrične metode«.
⚫ Glede na vse »rezerve«, ki so vgrajene v projektantskem predračunu, ni nikakršne potrebe po dodatnih nepredvidenih delih ter »tveganjih« v obsegu 30 odstotkov in več, kar smo opozorili že v prejšnjih člankih. Vlada (2TDK) je to dejstvo očitno in »potiho« že sprejela, saj je v zadnjih mesecih v nasprotju z uradnim osnutkom investicijskega programa, ki ga je pripravil DRI, najverjetneje zmanjšala predvsem nepredvidene stroške.
⚫ Pod predpostavko, da je nivo projektne dokumentacije pri drugih objektih na trasi drugega tira enak kot za T1, je nujno potrebno analizirati celoten projekt in pred razpisom za izvedbo korigirati popise del.
Na osnovi gradbene kalkulacije za T1 lahko z veliko verjetnostno trdimo, da bi s pravim razpisnim modelom in pravim strokovnim nadzorom, polno izvedbo projekta v smislu nove dvotirne proge (70/70), lahko izvedli v vrednosti 1046 milijonov evrov (+/-10 odstotkov). To je skoraj za 100 milijonov evrov ceneje, kot so državne inštitucije »izračunale« za zgolj enotirno varianto!
Sistemska napaka: manjka »odgovorni vodja investicije«
Na očitke o netransparentnosti vodenja investicije drugi tir se je vlada odzvala s poudarjanjem delovanja nadzornih inštitucij, ki jih je dejansko res veliko (evropska komisija, Evropska investicijska banka in agencija Jaspers, projektni svet, računsko sodišče …). Večina teh inštitucij je bila sicer prisotna tudi pri vseh »razvpitih« investicijah (Teš 6). Treba se je zavedati, da so to nadzorne institucije, ki vsaka zase pokriva le ozek del projektnih aktivnosti in predvsem zastopa interese posameznih projektnih deležnikov (posojilodajalci). Za celovit projektni nadzor in vodenje projekta pa je potreben večnivojski pristop. V tem smislu bi morali vzpostaviti trinivojsko vodenje in nadzor projekta:
⚫ strateški nivo (Jaspers, komisije, MzI, direkcija RS za infrastrukturo …);
⚫ izvršni nivo, z osebnimi odgovornostmi (vodja investicije);
⚫ dvostopenjski operativni nivo (dobra razpisna dokumentacija s protokoli izvajanja: nadzor po ZGO, supernadzor).
Za nadzor izvajanja del, kvalitete in stroškov pri projektu sta bolj kot strateški pomembna izvršni in operativni nivo. V primeru nepredvidenih okoliščin mora odgovorna oseba investicije sprejemati hitre in prave odločitve! Tekoče operativne zadeve pa nadzoruje nadzorni inženir in pri velikih projektih nujno še supernadzor. Vsi ti trije ključni deležniki morajo biti ustrezno strokovno izobraženi in z ustreznimi izkušnjami na področju, ki ga pokrivajo. Obseg del pri takih projektih določa, da se že v razpisnih pogojih definirajo protokoli vodenja projekta tako za izvajalca kot za strokovni nadzor. Vse skupaj pa je treba voditi s pomočjo ustrezne informacijske podpore skladu s paradigmo Industrija 4.0. Znano je, da se zahtevne javne investicijske projekte še vedno vodi povsem brez ustrezne informacijske podpore. Trenutni doseg vodenja javnih investicij so tabele v excelu. Vprašanje je le, ali se to dogaja zaradi nepoznavanja, zaradi »varčevanja« ali pa namenoma – zaradi manjše transparentnosti projekta.
Moramo se zavedati, da se vse ključne odločitve sprejmejo in opredelijo v projektni ter razpisni dokumentaciji že pred izvedbo del. Takrat je možnost vplivanja na potek projekta največja, stroški morebitnih sprememb pa najmanjši. V tem smislu je vloga investitorja ključna, zato odgovorni investitorji za vodenje investicij ne postavljajo »administratorjev«, temveč izkušene vodje projektov. Pri javnih projektih je praviloma skupni imenovalec ta, da se niti ne ve, kdo projekt vodi, pa četudi samo formalno. Kdo vodi projekt drugi tir? Državni inženir DRI, direkcija RS za infrastrukturo, minister za infrastrukturo ali njegov državni sekretar, vlada ali njen predsednik, investitorsko podjetje 2TDK? Če želimo, da se nam to ne ponavlja, bo treba imenovati primerne vodje investicij (izkušnje in znanje, certifikati, habilitacije …), ki bodo vodili projekt izven dnevnih političnih interesov in predvsem po strokovni plati ter bodo za njegovo realizacijo tudi osebno odgovarjali.
Več o predvideni vlogi »odgovorni vodja investicije« bomo pisali v posebnem članku.
Sklep
Gradnje drugega tira so se slovenske vlade v zadnjih dveh desetletjih lotevale povsem napačno. Po eni strani so z izvedbo projekta zavlačevale, po drugi pa uporabljale napačne pristope k načrtovanju in izvedbi. Zaradi tega je že doslej nastala ogromna škoda. Zaradi zamude pri začetku izvedbe projekta slovenska logistična industrija ni mogla rasti, kot bi lahko, na drugi strani pa je zaradi zavlačevanja propadel večji del slovenske gradbene operative. Sprejeta je bila napačna odločitev za zgolj enotirno progo in izbrana napačna finančna konstrukcija, ki je ne uporablja nihče v Evropi. Zaradi obojega se je vlada po nepotrebnem zapletla v referendumsko bitko. V tej bitki pa ni zmagovalcev. Tukaj smo vsi veliki poraženci, tako logistična industrija in gradbena operativa kot tudi stroka in davkoplačevalci. Pa tako malo je treba, le strokovne standarde na vseh dotičnih področjih (od gradbenih, tehničnih do ekonomskih, pravnih in finančnih) bi bilo treba upoštevati. Ne glede na vse upamo, da se bo vlada iz napak, storjenih pri načrtovanju investicije v drugi tir, naučila, da se tako ne vodi javno financiranih projektov, in da bo v prihodnje upoštevala v stroki uveljavljene standarde vodenja projektov.
Soavtorji besedila:
Mag. Bojan Strah, univ. dipl. inž. grad. (Axis, d. o. o.), Ivan Rus, univ. dipl. inž. grad. (Axis, d. o. o.), Bogomir Troha, univ. dipl. inž. grad. (Axis, d. o. o.), Mitja Koren, univ. dipl. inž. grad. (KOR Inženiring, d. o. o.), Andrej Likar, univ. dipl. inž. grad. (Geoportal, d. o. o.), dr. Aleksander Srdić, univ. dipl. inž. grad. (Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo), prof. dr. Jože P. Damijan (Ekonomska fakulteta).
