Kako se mora projekta drugi tir lotiti naslednja vlada

Projekt drugi tir Koper-Divača je tipičen primer slabega načrtovanja in izvajanja javnih infrastrukturnih projektov.
Objavljeno
30. marec 2018 13.28
Jože P. Damijan
Jože P. Damijan
 Pri tem projektu so bila kršena temeljna pravila projektnega vodenja. Narobe gre skoraj vse, kar je možno. Zadnji zapleti glede vprašanja, kdo je nosilec črpanja sredstev EU, razveljavljen referendum o zakonu (ZIUGDT) in blamaža z maketo drugega tira ter kasnejšim odstopom predsednika vlade so zgolj pika na i nestrokovno vodenega projekta.

Zapleti pri graditvi drugega tira kažejo, v kakšne pasti in končno samodestrukcijo se ujamejo nekompetentne ekipe, ki ne spoštujejo osnovnih pravil stroke in zakonskih predpisov pri izvajanju javnih infrastrukturnih projektov. Na podlagi videnega slovenska javnost več kot upravičeno dvomi o transparentni in stroškovno učinkoviti izvedbi milijardnega projekta in ta vladna koalicija, kljub trem letom dela s projektom, drugega tira ne bo gradila.

Ta prispevek je namenjen prihodnji vladi v pomoč in nasvet, kako izvesti gradnjo drugega tira ter ostale večje javno financirane infrastrukturne projekte po pravilih stroke, učinkovito in predvsem transparentno.

Kaj in zakaj je šlo narobe?

Projekt drugi tir so različne slovenske vlade pacale vsaj dve desetletji in pol. Vmes se je zamenjalo ducat variant, projektantov in odgovornih subjektov za pripravo projektne dokumentacije.

V skladu z nacionalnim programom razvoja železniške infrastrukture, ki ga je državni zbor potrdil leta 1995, bi moral biti drugi tir zgrajen do leta 2000. Toda šele novembra 2003 je vlada sprejela sedanjo traso (varianto I/3) kot najustreznejšo, kar je bila osnova za izdelavo državnega lokacijskega načrta, ki je bil izdan leta 2005. Dokument Predinvesticijska zasnova, katerega namen je določitev optimalne variante nameravane investicije in je pogoj za umestitev trase v prostor (in lokacijski načrt), odkup zemljišč ter izdelavo tehnične dokumentacije, je bil potrjen šele oktobra 2010, tj. pet let po prvem sprejetem Državnem lokacijskem načrtu (DLN). Še več, dokument Predinvesticijska zasnova je bil izdelan šele leto dni po začetku izdelave projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja, čeprav je ta dokument šele prvi pogoj za izdelavo investicijskega programa, ki je pogoj za pripravo teh projektov.

Računsko sodišče je v revizijskem poročilu že leta 2010 ugotovilo, da se je investicijski projekt od leta 1995 naprej izvajal v nasprotju z veljavno zakonodajo, saj se potrebni postopki niso izvajali v skladu z Uredbo o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javne železniške infrastrukture, ki jo narekuje Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (Ur. l., 60/06). Kljub temu da je vlada pripravila finančno konstrukcijo projekta in ustanovila projektno podjetje za gradnjo drugega tira 2TDK d.o.o. ter celo oddala javno naročilo za pripravljalna dela, pa potrjenega investicijskega programa še vedno ni (oktobra 2013 je bil izdelan njegov osnutek). Tudi iskanje potencialnih virov financiranja in soinvestitorjev, od pridobivanja evropskih sredstev oziroma bančnih kreditov do iskanja zasebnih partnerjev, je možno zgolj s potrjenim investicijskim programom, kjer so jasno opredeljeni vsi stroški, ovrednotena potencialna tveganja in opredeljeni viri financiranja.

Naj omenimo še dejstvo, da je vlada v zadnjem letu, po že pridobljenem gradbenem dovoljenju za enotirno progo, javno prekvalificirala projekt v potencialno dvotirno progo, vendar tudi tokrat brez uradnega sklepa. Torej se ponovno izvaja projektiranje za spremembo gradbenega dovoljena brez investicijskega programa, ki bi potrjeval vladno odločitev.

Tukaj se vam najbrž začne svetlikati, kako je lahko vladna direkcija pri razpisu za drobno maketo drugega tira naredila toliko napak. Te napake niso naključje ali izjema, temveč pravilo oziroma sistemski način delovanja vlade pri projektu drugi tir. In če v zadnjih treh letih in pol ne bi bilo naše stalne konstruktivne kritike, bi bil projekt drugi tir z enotirno izvedbo še vedno za skoraj 500 mio evrov dražji.

Če želimo nujno potrebni drugi tir zgraditi stroškovno učinkovito in transparentno, je treba spremeniti pristop in začeti delovati v skladu s pravili stroke ter veljavno zakonodajo. Ključne so tri dimenzije izvedbe projekta: (1) pravno-organizacijska, (2) finančna in (3) izvedbena.

Ne 2TDK, temveč direkcija za infrastrukturo

Drugi tir je zaradi primarne namembnosti za tovorni promet nujno javna investicija, in ne zasebna. Za zasebne investitorje kot pretežno tovorni tir ni zanimiv. Dokler je nad Slovenijo visela grožnja presežnega proračunskega deficita in s tem omejitev dodatnega zadolževanja, je bilo smiselno razmišljati o prenosu pristojnosti glede izvedbe projekta bodisi na Dars bodisi na SŽ Infrastrukturo. Po umiku te omejitve je treba pristojnost za izvedbo projekta prenesti s podjetja 2TDK na direkcijo za infrastrukturo, ki že zdaj vodi ostale projekte modernizacije posameznih odsekov železniške infrastrukture. To seveda pomeni, da podjetja 2TDK ne potrebujemo več, saj je bilo ustanovljeno izključno z namenom vključitve zasebnih partnerjev v financiranje, kasneje pa vključitvi Madžarske v finančno konstrukcijo. Iz podjetja 2TDK je treba na direkcijo prenesti 200-milijonski vložek države in tudi zagotovljena evropska sredstva.

Finančna konstrukcija

Zadnja vladna uradna ocenjena vrednost gradbenih del za gradnjo drugega tira je 961 milijonov evrov, kar vključuje predvidene stroške širitve treh servisnih cevi na najdaljših tunelih. Sedanja finančna konstrukcija predvideva 200-milijonski kapitalski vložek države, 200-milijonski kapitalski vložek zalednih držav (Madžarske), 250 milijonov evrov evropskih sredstev in 311 milijonov evrov kredita pri Evropski investicijski banki (EIB) ter Slovenski izvozni in razvojni banki (SID banka). Glede na politično nevzdržnost vključitve Madžarske v finančno konstrukcijo je treba njen potencialni kapitalski vložek nadomestiti bodisi z najemom kredita pri SID banki ali domačih komercialnih bankah ali pa z izdajo dolgoročne obveznice (na 20 ali 30 let). Kot smo že pred časom predlagali, bi bilo smiselno obveznico izdati na domačem trgu in k nakupu pozvati državljane in domače finančne institucije. Ob približno 2-odstotni obrestni meri za 20-letno obveznico bi bila to za slovenske subjekte odlična naložbena možnost. Zakaj ne bi vlada namesto tujcem dala možnost, da s financiranjem drugega tira zaslužijo domači subjekti? S tem bi vlada, namesto ponesrečenih in dragih maket, tudi s piarovskega vidika naredila največ za promocijo gradnje drugega tira.

Vodenje projekta je treba najprej odmakniti od vladnih, političnih in drugih mikrofonov ter ga organizirano vrniti v roke stroki!

Vloga investitorja

Projekt mora prevzeti direkcija za infrastrukturo, saj to ne bo ne prvi in ne zadnji večji projekt direkcije, kljub temu pa se mora zaradi obsega in zahtevnosti projekta temu primerno dodatno organizirati. Poleg tega, da se ji zagotovi primerno vodstvo, ki bo razumelo vlogo in pasti vodenja projektov, je nujno vzpostaviti projektno ekipo, ki se bo poleg kadrov z izkušnjami iz projektnega vodenja dodatno okrepila s strokovnjaki stroškovnega inženiringa in pravne podpore. Da bi se izognili znanim težavam z uporabo excela, ki je absolutno neprimerno informacijsko orodje za vodenje projektov, in kot je znano, tudi edino orodje direkcije za stroškovni del projektov, mora direkcija nemudoma vzpostaviti ustrezno informacijsko rešitev, ki bo rabila za učinkovito obvladovanje stroškov, časa in kakovosti v vseh fazah projekta. Ključne finančne izračune in kontrole pri projektu je treba, zaradi neodvisnosti in kontaminiranosti obstoječih deležnikov, izvesti pod vodstvom nove projektne ekipe s pomočjo neodvisnih zunanjih strokovnjakov.

Zaradi nepotrjenega investicijskega programa so marsikatere aktivnosti, ki so se ali se trenutno izvajajo pri projektu, nezakonite! Potrjeni investicijski program je namreč dovoljenje za namensko porabo finančnih sredstev pri projektu. Izvajanje in naročila izven potrjenega investicijskega programa pa so huda kršitev pooblastil, ki se seveda sankcionirajo. Čas bi že bil, da vlada sprejme končno odločitev glede gradnje enega ali dveh tirov. V primeru odločitve za dvotirno progo, tj. širitve servisnih cevi v polni profil, bosta za pridobivanje vseh soglasij in izvajanje upravnih postopkov umeščanja trase v prostor potrebni maksimalna angažiranost in volja investitorja (države).

Čim prej je treba oddati dela predhodnih arheoloških raziskav, saj referendum, kot se to prikazuje v javnosti, sploh ni edina ovira, da se projekt ne premakne z mrtve točke. Še ena od domačih nalog investitorja je finančna revizija projekta, ki bo osnova za izdelavo investicijskega programa. Namreč zadnja revizija podjetja Geodata te naloge ni opravila, čeprav je bila to ena njenih ključnih nalog. Projektantske predračune lahko preverja le strokovnjak, ki temeljito pozna veljavno tehnično regulativo in se dobro spozna na gradbeno ekonomiko ter specifičnosti zakonodaje in stroke posamezne države, v kateri se izvaja projekt.

Odgovorni vodja investicije

Ključni del nadzora nad projektom naj izvaja odgovorni predstavnik investitorja. Zato je primarna naloga investitorja imenovanje odgovornega vodje investicije, ki ne sme biti zgolj birokrat, temveč strokovni in odgovorni nosilec projekta ter garant javnega interesa. Sprejemati mora vse ključne odločitve pri morebitnih spremembah projekta. Njegova pooblastila so omejena na projektne kriterije in robne pogoje projekta, ki so jasno in nedvoumno opredeljeni v zadnjem potrjenem investicijskem programu. Če pride do spremembe projekta izven okvirjev investicijskega programa, je njegova naloga, da naredi novelacijo in jo poda v potrjevanje ustreznim institucijam (ministrstvo, državni zbor …). Odgovorni vodja investicije za izvedbo zahtevne gradnje drugega tira je lahko le strokovnjak z večletnimi primerljivimi izkušnjami vodenja gradbenih projektov. Za njegov izbor pa morajo biti ključni naslednji kriteriji: izobrazba, izkušnje, reference in osebna integriteta.

Konzultant

Od leta 2011 vlogo konzultanta pri projektu drugi tir opravlja podjetje DRI d.o.o., ki se je pred tem imenovalo DDC (Družba za državne ceste) in je bilo ustanovljeno leta 1994 kot inženirsko svetovalno podjetje za potrebe izpeljave avtocestnega programa. Koncept in house inženirja za državne projekte, ki ga predstavlja podjetje DRI, je po našem mnenju sporen z mnogih vidikov.

Prvič, ima monopol pri konzultantskih in inženirskih storitvah v fazi priprave državnih infrastrukturnih projektov. Hkrati pa se prijavlja tudi na vse ostale večje infrastrukturne razpise po državi in tako predstavlja nelojalno konkurenco drugim inženirskim podjetjem. Tak status mu omogoča finančno neovirano širjenje dejavnosti po celotni vertikali gradbene dejavnosti, kjer si prav tako ustvarja nov monopol. Drugič, DRI ima konflikt interesov, saj sam sebi določa ceno za izvedbo za kasnejše izvajanje nadzora. Večja ko je ocena stroškov gradnje, večja je osnova za opredelitev stroškov nadzora. Pretiravanje pri ocenjeni vrednosti drugega tira ni naključje. In tretjič, obračunavanje opravljenih storitev po principu »plačila za dejansko opravljene ure« ni primerno, saj to izvajalca spodbuja k čim daljšem roku izvršitve določenega posla! Tega pa trenutno ne nadzoruje nihče!

Projektna rešitev in dokumentacija

V javnosti se po našem mnenju neupravičeno porajajo dvomi o ustreznosti projektnih rešitev in lastni sposobnosti gradnje drugega tira. Nekateri politiki in določeni nekompetentni strokovnjaki javnosti razlagajo, da so to 20 in več let stare tehnične rešitve in da je treba projekt narediti na novo. Trditve so smešne in z vidika stroke škodljive oziroma kot je rekel premier v odstopu – »vidijo samo svoje interese«. Možno je, da so nekateri izdelki, ki so jih pripravili projektanti, potrebni revizije, vendar so to le kozmetični popravki.

Ključna pomanjkljivost, ki je rezultirala v napihovanju ocenjene vrednosti in na katero neprestano opozarjamo, je neusklajenost popisov del, ki jih v zaključni fazi projektiranja pripravijo projektanti. Zaradi dela več projektantov pri projektu je ta problematika v prvi vrsti posledica slabe koordinacije in nestrokovnosti konzultanta DRI, kar je treba odpraviti z uporabo enotne metodologije, zakodirane v informacijski podpori projektu.

Vodenje, nadzor in kontroling projekta

Vlada nas kar naprej prepričuje, da je pri projektu veliko nadzornih inštrumentov in inštitucij in da je sedanje vodenje projekta primer dobre prakse. Bojazen, da se nam ponovi primer Teš 6, naj bi bila odveč. Pa je res tako? Ali vse navajane inštitucije in mehanizmi res zagotavljajo, da se nam Teš 6 ne bo ponovil? Slabo opravljeno delo sedanjega konzultanta DRI, ki dela zgolj na količino, in ne kvaliteto, ter veliko število nadzornih inštitucij še ne pomeni prav veliko. Potrebno je namreč razumeti vlogo posameznega deležnika pri projektu in vzpostaviti pravo hierarhijo odločanja. Ključno je postaviti pravila igre in transparentnost postopkov, kar se lahko zagotovi le z natančnim protokolom vodenja projekta, ki pa mora biti pri tako obsežnem projektu podprt z ustrezno informacijsko podporo.

Strokovni nadzor. Ker investicije ne bo mogoče speljati brez sofinanciranja EU in mednarodnih kreditov, bodo morala biti vsa dela gradnje oddana po mednarodno veljavnih pogojih pogodb Fidic. Po teh pogojih poleg naročnika, izvajalca ter zakonsko določnega nadzora nad gradnjo nastopa še t. i. inženir, ki nadzira in vodi gradnjo v imenu naročnika. Njegova naloga je v nasprotju s strokovnim nadzorom, kot ga določa gradbeni zakon, osredotočena predvsem na terminski in stroškovni vidik, kar se odraža pri obvladovanju sprememb oziroma dejansko realiziranih tveganj pri poteku projekta. Ker je gradnja drugega tira zahteven gradbeni projekt s potencialno velikimi tveganji (predori, geologija, varovanje okolja itd.), bo obvladovanje sprememb še toliko pomembnejše. Postopki so sicer v splošnih pogodbah in določilih Fidic opredeljeni in zahtevani, se pa v praksi to izvaja zelo površno in pogosto tudi nestrokovno.

Vloga inženirja je »rezervirana« za podjetje DRI, ki pa pri tem investicijskem projektu deluje tudi kot konzultant. Ta dvojna vloga je problematična, saj so nemalokrat vzroki ter odgovornost za odstopanja na strani naročnika, s tem pa tudi njegov prevzem posledic. Ker se ta odgovornost prenese tudi na njegovega konzultanta, se poraja upravičen dvom o njegovem nepristranskem delovanju v vlogi inženirja. Zaradi te dvojne vloge je DRI »kontaminiran«, zato bi moral v fazi izvedbe inženirske storitve in strokovni nadzor izvajati nevtralni deležnik. Sicer je nujno potrebno vpeljati dodatno neodvisno in kredibilno inštitucijo, ki bo za investitorja prevzela vlogo »supernadzora«.

Strateški nadzor, ki ga predstavljajo računsko sodišče, MzI, komisije, Jaspers (Joint Assistance to Support Projects in European Regions) itd., je sestavni del vsakega projekta, ki je financiran iz javnih in/ali v kombinaciji s sredstvi EU. Vsekakor so navedene nadzorne inštitucije dodatno jamstvo, da se bo projekt vodil resno in odgovorno. Je pa to predvsem pasivni nadzor, saj ne vpliva na tekoči potek projekta. Če se odkrijejo nepravilnosti pri projektu, te rezultirajo predvsem v denarnih kaznih. Škoda, ki jo odkrijejo te inštitucije, je na projektu že povzročena in v tem smislu tak nadzor ni jamstvo za kvalitetno vodenje projekta.

Civilni nadzor na način in v predvideni vlogi v sedanjem zakonu je popoln nesmisel, saj si ga bo minister »po svojih željah« izbral prek razpisa. Poleg tega bo tak nadzor posebnost v našem okolju in bo povzročal zgolj dodatne stroške, ki bodo nastajali zaradi sejnin in potnih stroškov, hkrati pa bodo člani zavezani k molčečnosti. Neodvisnost in učinkovitost civilnega nadzora sta tako vnaprej žrtvovani. Dejstvo je, da pravi civilni nadzor vedno obstaja in ga ni treba izbirati z razpisom. Minister naj za izvajanje tovrstnega nadzora zgolj in raje zagotovi transparentnost postopkov in javni dostop do vse projektne dokumentacije, ki ni podrejena varovanju poslovnih skrivnosti.

Izvedba razpisov in oddaja del

Pri gradnji bi se morali opreti na domačo gradbeno operativo. Tarnanje, da ni domačih usposobljenih izvajalcev, ki jih je uničila predvsem preračunljiva politika brez vizije, moramo zamenjati za strategijo, kako jih zopet usposobiti. Strokovnih kadrov je na trgu še vedno dovolj. Ovira, ki si jo postavljamo zgolj sami, je v referencah podjetij in njihovi finančni zmogljivosti. Gradbena podjetja, kot so CGP, Pomgrad, GGD, Kolektor CPG idr., imajo izkušene kadre, vendar bodo v primeru, da bodo dela oddana tujim podjetjem, večino del izvedla v nehvaležni vlogi podizvajalcev. Kot vse ostale članice EU lahko tudi mi z razpisnimi pogoji poskrbimo, da bodo neposredni prevzemniki gradnje tudi slovenska podjetja, in to za konkurenčno ceno. Drugi tir je lahko strateško eden izmed stebrov sanacije slovenskega gradbeništva, kot je bil po izgubi jugoslovanskega trga nacionalni program gradnje avtocest.

Celoten obseg del je treba razdeliti na več manjših sklopov del (posamezni predor, premostitveni objekt, deponija itd.) in s tem omogočiti domačim izvajalcem, da dela prevzamejo v celoti, in ne le kot podizvajalci večjim gradbenim koncernom iz tujine. To bo, poleg splošno znanih ugodnih ekonomskih učinkov (domači izvajalci, domači proizvajalci, dobavitelji …), vplivalo tudi na število ponudnikov, kar avtomatično otežuje korupcijo in se s tem stroškovno optimizira projekt. Seveda sta, pri takem načinu oddaje del, potrebni večja angažiranost in strokovna usposobljenost naročnika. Posebno obravnavo bi morala imeti vsa vozna mreža (tirne naprave, elektrifikacija, svetlobno varnostna oprema), kjer se lahko vsa dela izvedejo ločeno od izvedbe gradbenih del za posamezne objekte in se zaradi cenovno ugodnejše »ekonomije obsega« razpišejo v enem kosu. V tem primeru se lahko prilagodijo (olajšajo – brez referenc za vozno mrežo) tudi tehnični pogoji za izvajalce gradnje predorov in premostitvenih objektov in s tem poveča število potencialno možnih ponudnikov.

Preprečiti je treba »izživljanje« naročnika z mnogimi nemogočimi pogoji, ki jih morajo izpolniti posamezni izvajalci. To po eni strani močno znižuje število potencialnih ponudnikov in po drugi strani močno podraži projekt (plačevanje slamnatih podjetij in kadrov zaradi referenc). Z razumnimi pogoji bomo domači gradbeni operativi omogočili, da se spusti v konkurenčni boj na razpisih. Prav tako je treba izdelati podrobne protokole vodenja projekta in zagotavljanja kakovosti, ki jih je po naših izkušnjah treba umestiti v razpisno dokumentacijo in dodatno podpreti z informacijsko rešitvijo. Le tako se lahko projekt v fazi izvedbe nemoteno vodi in kontrolira.

Sklenemo lahko z ugotovitvijo, da so napake, narejene pri projektu drugi tir, dobra šola za naprej. Seveda pa je ključno, da politika pripozna te napake in nato uvede boljši, sistemski način načrtovanja, vodenja in financiranja javnih investicij, in sicer tak, kot ga predlagamo. Toda ker je politična elita težko učljiva, jo lahko morda strezni le referendumska avantura kot posledica napačnega pristopa k projektu. Čeprav so pobudniki referenduma imeli svoje lastne interese in nastopali s povsem izkrivljenimi stališči, pa so vendarle nehote pripomogli k higienizaciji. Vladi so pokazali, da se ji, kadar ignorira stroko, lahko zgodi nekontroliran populizem.

prof. dr. Jože P. Damijan, doc. dr. Aleksander Srdić, univ. dipl. inž. grad., mag. Bojan Strah, univ. dipl. inž. grad., Ivan Rus, univ. dipl. inž. grad., Bogomir Troha, univ. dipl. inž. grad., Andrej Likar, univ. dipl. inž. grad.