Komu koristita akademska svoboda in avtonomija univerz?

Z umestitvijo akademskega osebja univerz med javne uslužbence oziroma državne uradnike je avtonomija univerz najbolj okrnjena.
Objavljeno
08. april 2016 15.37
Ivan Svetlik
Ivan Svetlik
Univerze v Sloveniji na sistemski ravni delujejo v razmerah zelo omejene avtonomije. Zato je njihova zmožnost za tekmovanje z bolj avtonomnimi univerzami v mednarodnem prostoru manjša. Ko se s sistemske ravni, ki jo opredeljujejo zakoni, uredbe in drugi predpisi, premaknemo k njihovi implementaciji, ki je v rokah nadzornih organov, so razmere še veliko bolj kritične.

Različni viri, kot so Enciklopedija Britannica in publikacije združenj univerz, navajajo, da akademska svoboda pomeni svobodo raziskovanja, poučevanja, sporočanja in objavljanja znanstvenih izsledkov o katerem koli vprašanju, ne da bi bili izpostavljeni nerazumnim zakonskim omejitvam ali pravilom institucij, pritiskom javnosti ali izgubi zaposlitve.

Avtonomija univerz po opredelitvi Evropskega združenja univerz (EUA) pomeni, da jim je dana možnost, da samostojno določajo notranjo organizacijo in procese odločanja, da upravljajo z viri in razporejajo proračunska sredstva in da same odločajo o kadrovskih in akademskih zadevah.

Enciklopedija Britannica navaja tudi, da akademska svoboda ni potrebna zaradi ugodnosti, ki bi bile dane učiteljem in študentom, temveč zaradi družbenih koristi. Te so največje, kadar raziskovalni in izobraževalni proces vodita k napredku v znanju, znanje pa nastaja najhitreje, kadar raziskovanje ni pod pritiskom omejitev države, cerkve in drugih institucij.

Akademska svoboda in avtonomija univerz nista absolutni. Zagotovljeni sta v večji ali manjši meri in sta povezani tudi z odgovornostjo, tako posameznikov kot univerz. Zanimivo je, da sta se začeli udejanjati hkrati z nastajanjem univerz v okvirih totalnih organizacij, kot je cerkev, ter absolutističnih državnih ureditev. Cerkvena in državna oblast sta morali pripoznati, da je novo znanje nujno za razvoj. Zato sta raje ukrepali proti preveč izstopajočim oziroma 'nevarnim' posameznikom z grmadami, inkvizicijo, cenzurami, izgoni in podobnim, kot da bi nasploh omejevali raziskovanje in poučevanje.

Prizadevanja za več akademske svobode in avtonomije univerz obstajajo v vseh okoljih do današnjega časa. Posebej so (bila) močna v totalitarnih režimih. Zadnji izrazit poseg, ki ga je doživela Univerza v Ljubljani, je iz sedemdesetih let prejšnjega stoletja, ko je oblast na takratni fakulteti za sociologijo, politične vede in novinarstvo ter na pravni fakulteti nekaterim profesorjem prepovedala predavati. Seveda se stopnja avtonomije univerz razlikuje tudi v sodobnih demokratičnih ureditvah, kot je pokazala študija EUA. Največjo avtonomijo uživajo univerze v Veliki Britaniji, na Irskem in v Estoniji, najmanjšo pa v nekaterih vzhodno- in južnoevropskih državah. Pri tem se privzema, ne povsem upravičeno, da akademska svoboda v demokratičnih državah ni vprašljiva.

Kako je v Sloveniji?

Če začnemo pri ustavi, dobimo optimističen vtis. V 58. členu piše: »Državne univerze in državne visoke šole so avtonomne. Način njihovega financiranja ureja zakon.« V 59. členu se nadaljuje: »Zagotovljena je svoboda znanstvenega in umetniškega ustvarjanja.«

Slovenska ustava torej jasno razloči med akademsko svobodo, ki meri bolj na raven delovanja posameznikov, in avtonomijo univerz kot institucij. Pri tem ne kaže spregledati, da se je ustavodajalcu zdelo potrebno vnesti določilo, da financiranje univerz ureja zakon, česar od sprejetja ustave še nismo doživeli, da pa se mu ni zdelo potrebno navesti, da bo zakon kjerkoli drugje posegal v univerzitetno avtonomijo.

Optimizem pojenja ob pogledu v zakon o visokem šolstvu. V 6. členu sicer piše: »Univerza je avtonomni znanstvenoraziskovalni zavod s posebnim položajem.« Toda posebnega položaja nikjer ne opredeli. Nasprotno, univerzo izenačuje z vsemi drugimi visokošolskimi ustanovami, tudi takimi, ki nimajo zaposlenega akademskega osebja, z izjemo, da le univerzam nalaga opravljanje znanstvenoraziskovalnega dela. V istem členu avtonomijo univerze posebej opredeljuje in s tem tudi omejuje. Omejevanje avtonomije sledi v številnih členih zakona v nadaljevanju. Dodatno v avtonomijo posebej javnih univerz posegajo drugi zakoni, ki tako izničujejo določila temeljnega zakona o visokem šolstvu ali so z njim celo v nasprotju. Še bolj pa jo omejuje implementacija neusklajene zakonodaje glede nadzornih organov, o čemer nekaj več v nadaljevanju.

Slovenija ni bila vključena v študijo EUA o avtonomiji evropskih univerz. Če pogledamo razmere skozi merila avtonomnosti, ki so bila uporabljena v navedeni študiji, slika ni obetavna, še posebej ne za javne univerze.

Organizacijska avtonomija

Univerza lahko sama izbira vodstvo. Rektor je izbran na neposrednih volitvah, v veliki meri tudi dekani fakultet in akademij. Najbrž se s tolikšno stopnjo demokratičnosti ne more pohvaliti noben drug javni zavod. Prav tako ima univerza večino v upravnem odboru. Takšna ureditev ni všeč mnogim skupinam, predvsem političnim, ki se zavzemajo za korporativni model univerze, v katerem bi država nastavljala vodstvo in imela odločilno vlogo pri upravljanju.

Po zakonu o visokem šolstvu statut univerze določa njeno notranjo organiziranost in poslovanje. Tako med drugim določa pravni položaj članic univerze, vlogo dekana in podobno. Ne glede na zakon o visokem šolstvu nekatere nadzorne institucije vztrajno zanikajo tako ureditev. Spuščajo se v urejanje notranje organizacije univerze in ji želijo vsiliti rešitve, ki rušijo dolgoletno tradicijo; na primer, da je dekan fakultete lahko le tisti, ki je hkrati tudi visokošolski učitelj. Na mesto dekana vsiljujejo direktorja, za katerega zadostuje visokošolska izobrazba in ne more imeti neposrednega stika z raziskovanjem in izobraževalnim procesom.

Univerzam tudi ni dovoljeno ustanavljati pravnih oseb, bodisi da tega ne dovoljujejo predpisi bodisi da ustanovitelj za to ne da soglasja. Pod vprašaj se postavljajo nekateri zavodi, ki so že bili ustanovljeni v preteklosti. S tem je okrnjena možnost univerz, da bi z ustanavljanjem podjetij prenašale svoje znanje v okolje, k čemur jih sicer te iste državne institucije nenehno pozivajo.

Finančna avtonomija

Na finančnem področju imajo univerze polno avtonomijo edino v pogledu ustvarjanja finančnih presežkov, ki jih doslej financerju ni bilo treba vračati, čeprav predlogi v zakonu o javnih financah že gredo v tej smeri. To bi pomenilo, da bi univerzam naložili nova administrativna bremena. Predvsem bi jih onesposobili, da bi lahko zalagale sredstva za izvajanje raziskovalnih in razvojnih projektov, katerih plačila zlasti iz evropskih skladov pogosto prihajajo s precejšnjimi zaostanki. Univerzam je sicer dana možnost zaračunavanja šolnin in pravica do razpolaganja s premoženjem, toda za odločitve glede premoženja so potrebna soglasja vlade, za šolnine pa administrativni okviri njihovih kalkulacij in zaračunavanja. Prav tako imajo univerze skoraj povsem zvezane roke, kar zadeva možnost sposojanja denarja, pa čeprav bi šlo za razvojna vlaganja.

Kljub ustavni določbi in odločbi ustavnega sodišča je financiranje univerz zakonsko neurejeno. Odvisno je od vsakokratne proračunske situacije, razmerja političnih sil in lobističnih pritiskov. Vsak rebalans državnega proračuna lahko poseže tudi v proračune univerz, kar se je v preteklosti redno dogajalo. Tako ni mogoče načrtovati in kakovostno izvajati izobraževalnih ciklusov, ki so po naravi dolgoročni. Pričakujemo, da bo dopolnitev zakona, ki je v postopku sprejemanja, rešila to vprašanje.

Javne univerze so v primerjavi z zasebnimi visokošolskimi organizacijami deprivilegirane. Vsa sredstva, ki jih pridobijo na trgu in na konkurenčen način, tudi v tekmi z zasebnimi organizacijami, naj bi se s prehodom v javne univerze podržavila in zanje bi veljala enaka pravila delitve kot tista, ki pridejo iz proračuna. Na drugi strani se zasebnim organizacijam, ki pridobijo javna sredstva na istih razpisih kot javne, ne postavlja omejitev glede razpolaganja z njimi. Tak odnos do javnih univerz slabi njihova prizadevanja za pridobivanje sredstev na konkurenčen način oziroma na trgu, slabi prenos znanja v okolje in slabi univerze same. Številni zaposleni se namreč odločajo za ustanavljanje lastnih podjetji, kar jim je po zakonu tudi omogočeno.

Kadrovska avtonomija

Na prvi pogled se zdi, da je kadrovska avtonomija univerz visoka. Glede postopkov zaposlovanja, odpuščanja in napredovanja akademskega in strokovnega osebja je le malo omejitev, ki bi šle prek okvirov splošne delovne zakonodaje. Toda to ne pomeni veliko, saj je po drugi strani avtonomno odločanje o številu zaposlenih univerzam odvzeto. S sistemom plač in napredovanja v javnem sektorju sta akademsko in strokovno osebje potisnjeni v vlogo državnih uslužbencev. Pri tem imam o visokokvalificiranih, vestnih in odgovornih državnih uradnikih najboljše mnenje. Skrbeti morajo za zagotavljanje po zakonu določenih pravic državljanov, za zagotavljanje javnih storitev vsem pod enakimi pogoji, za smotrno porabo javnega denarja in podobno. Toda absurdno je postavljati v enak položaj akademsko osebje, katerega osnovno poslanstvo je ustvarjanje novega znanja in preseganje ustaljenih praks delovanja. Z nekoliko pretiravanja je naloga državnih uradnikov skrbeti za zakonsko vzpostavljen red, naloga akademskega osebja pa skrbeti za ustvarjalni nered. Ko gre za izvrševanje zakonov, bi bila prevelika inovativnost državnih uradnikov lahko škodljiva, nepravična ali celo kazniva. Akademsko osebje, ki ne ustvarja novega znanja, pa je tako rekoč odveč.

Z umestitvijo akademskega osebja univerz med javne uslužbence oziroma državne uradnike je avtonomija univerz najbolj okrnjena. Še več, načenja tudi akademsko svobodo. Tipičen primer za to so odločbe inšpekcij, ki zapovedujejo podrobno beleženje delovnega časa akademskega osebja. Iz zahtevanih evidenc naj bi se videlo, kdaj in koliko kdo dela – beri: misli – za javni denar in kdaj in koliko za trg in podobno. Kakor da bi bilo mogoče ustvarjalno delo raziskovalcev časovno določati ali celo zapovedati. Nič manj omejujoče ni umeščanje akademskega osebja v plačne razrede, pri čemer dobrih ni mogoče resno nagraditi, slabih pa tudi ne plačati manj. Povrhu tega smo priča vsesplošnemu zgražanju, če vrhunski znanstvenik v desetih letih zasluži toliko kot vrhunski športnik v srednje dobro plačani športni panogi v enem letu. Mimogrede rečeno, tudi vrhunski športniki so praviloma javni uslužbenci policije ali vojske. Da pa bi s takim plačnim sistemom lahko pritegnili vrhunske znanstvenike iz tujine, je treba pozabiti. Nasprotno, mladi, ki gredo na izpopolnjevanje v tujino, v velikem številu tam tudi ostajajo.

Navedeno ne velja le za univerze, temveč tudi za vsa področja javnega sektorja, na katerih se od zaposlenih pričakuje visoka stopnja ustvarjalnosti, kot so področja kulture in umetnosti ter raziskovanja. Država si je s sistemom plač v javnem sektorju olajšala obvladovanje teh področij na račun zmanjševanja njihove ustvarjalnosti. Še več, ustvarjalnost je zato pogosto napačno usmerjena v iskanje obvodov za toga pravila.

Akademska avtonomija

Bistveno je okrnjena tudi akademska avtonomija oziroma akademska svoboda. Univerza niti na enem pomembnem področju ne odloča sama. Še najbolj proste roke ima pri opuščanju programov, izbiri instrumentov in postopkov zagotavljanja kakovosti ter določanju števila študentov, ki jih sprejme na študij, kjer so običajno predlogi sprejeti. Študijskih programov ne more sprejeti brez potrditve na nacionalni agenciji za kakovost. Morda bo v prihodnje lahko samostojno spreminjala njihove vsebine. Gre za svobodo izbire univerze oziroma učitelja o tem, kaj in kako bo učil. Ta izbira na univerzi sloni na vpetosti raziskovalcev in učiteljev v mednarodno znanstveno skupnost, v kateri se s pomočjo publiciranja in drugih oblik kroženja znanja preveri vrednost znanja, ki je posredovano študentom. Taka izbira je nedvomno verodostojnejša od tiste, ki jo lahko izvedejo domači nadzorni organi v zelo majhnem slovenskem prostoru.

Vpisni postopki so le v manjši meri v rokah univerz, saj morajo zanje dobiti soglasje, na izbiro študentov za prve letnike prve stopnje študija pa skoraj nimajo vpliva. Prav ta vpis je odločilen za študente za izbiro pravih programov oziroma za njihov uspešen študij. Ravno tako se univerze ubadajo z velikimi omejitvami, kar zadeva izbiro jezika poučevanja.

Implementacija omejene avtonomije

Glede na glavne kazalnike avtonomije univerz lahko sklenemo, da univerze pri nas na sistemski ravni delujejo v razmerah zelo omejene avtonomije. Zato je njihova zmožnost za tekmovanje z bolj avtonomnimi univerzami v mednarodnem prostoru manjša. Ko se s sistemske ravni, ki jo opredeljujejo zakoni, uredbe in drugi predpisi, premaknemo k njihovi implementaciji, ki je v rokah nadzornih organov, so razmere še veliko bolj kritične. Zaradi kolizije predpisov prihaja do njihove arbitrarne razlage in uporabe. Dogaja se, da je skozi leta vzpostavljena praksa, na katero ni opozarjal noben nadzorni organ, nenadoma razglašena za nezakonito. To poleg omejevanja avtonomije zmanjšuje tudi pravno varnost univerz in na njih zaposlenih ljudi.

Glavni implementacijski problem domačih in precej tudi evropskih nadzornih organov je osredotočenost na izbiro in uporabo 'pravih' sredstev, ne pa na uresničevanje poslanstva in ciljev univerz. Gre za tipično bolezen birokracije. Danes skoraj nikogar ne zanimajo odkritja, ki nastajajo na univerzi, na primer povezava med virusom zika in poškodbo možganov novorojencev, antibiotik proti odpornim bakterijam, zdravilo za alzheimerjevo bolezen in podobno; ni zanimanja o tem, koliko in v kako dobrih revijah objavljajo raziskovalci, koliko študentov diplomira in kako dobro znanje dobijo, koliko prestižnih mednarodnih nagrad osvojijo, na primer zmaga med 80 ekipami na tekmovanju brezpilotnih letal v ZDA ali zmaga na tekmovanju Združenih narodov; ni zanimanja za to, koliko in katere razvojne probleme so raziskovalci in študenti pomagali rešiti v industrijskih in drugih organizacijah in koliko novih podjetij in delovnih mest so ustvarili. Če bi koga to zanimalo, bi hitro ugotovil, da naše univerze za javni denar, ki ga dobijo, dosegajo zelo dobre rezultate v primerjavi z univerzami v soseščini. Priča pa smo neizmernemu interesu za to, kdaj zaposleni prihajajo na delo, koliko časa se posvečajo temu ali onemu opravilu, ali prejemajo takšne ali drugačne dodatke, ali so upravičeni do posameznih izplačil, ali bi se morda že morali upokojiti, ali naj fakulteto vodi dekan ali direktor in podobno.

V visoko profesionaliziranih javnih organizacijah, kjer se od zaposlenih pričakuje ustvarjalno delo, se te organizacije dogovarjajo z ustanovitelji oziroma lastniki, vodstva pa z zaposlenimi o ciljih, ki naj jih dosežejo. Izbira sredstev in poti do ciljev so v rokah organizacij samih in zaposlenih v njih. Izbira oziroma vsiljevanje sredstev od zunaj zmanjšuje ustvarjalnost in učinkovitost profesionalnih organizacij, predvsem pa zmanjšuje njihovo odgovornost. Najhuje pri zunanjem nadzoru je, če si nadzorniki predstavljajo, da so nadzorovanim organizacijam nadrejeni. To spominja na totalitarno ureditev, v kateri je bila na vrhu partija, ki je obvladovala državo, ta pa vse druge podsisteme. V modernih demokratičnih družbah so posamezni družbeni podsistemi medsebojno prirejeni in ne podrejeni drug drugemu. Ne gre za to, kdo bo zmagal ali prevladal, temveč za to, da vsak izpolnjuje svoje poslanstvo.

Kaj pa univerza?

Bilo bi nepošteno, če bi za omejevanje avtonomije univerze iskali razloge le v okolju. Avtonomija in akademska svoboda morata biti uravnoteženi z odgovornostjo. Pomanjkanje lastnih in učinkovitih etičnih meril ter pravil in mehanizmov za uravnavanje razmerij med članicami, med akademskim in strokovnim osebjem ter študenti, kar zadeva raziskovanje, izobraževanje, nagrajevanje, napredovanje, odnose z okoljem in podobno, lahko vodi v določena ekscesna ravnanja. Primera afer z avtorskimi honorarji in dodatki za stalno pripravljenost to potrjujeta. Mogoče je opaziti tudi razumevanje akademske svobode kot skrbi zgolj za individualne koristi, ne pa tudi za koristi študentov, fakultet in univerze v celoti. To sproža pobude za posege v avtonomijo univerze od zunaj. Paradoks je v tem, da stopnjevanje zunanjega nadzora lahko le dodatno zmanjša odgovornost in univerzo oddaljuje od njenega temeljnega poslanstva. Zato mora odgovore na nerešena vprašanja univerza poiskati sama in jih tudi išče. Okolje jo lahko k temu spodbuja, ne more pa tega storiti namesto nje.



Prof. dr. Ivan Svetlik je rektor Univerze v Ljubljani.