Visoka minimalna plača ne jamči dostojnega življenja

V Sloveniji večanje minimalne plače ni primerno sredstvo soočanja z revščino zaposlenih.
Objavljeno
12. januar 2018 15.03
Suzana Laporšek, Milan Vodopivec
Suzana Laporšek, Milan Vodopivec

Minimalna plača sodi med sredstva, s katerimi reguliramo trg dela in odpravljamo nesimetrijo, ki prevladuje v odnosu med delavci in delodajalci. Argumenti za uvedbo minimalne plače vključujejo varovanje delavcev pred izkoriščanjem, spodbujanje socialne pravičnosti, zmanjševanje revščine in zagotavljanje dostojnega življenja delavcev.

V Sloveniji smo minimalno plačo vpeljali leta 1995. Po višini minimalne plače, merjeno z razmerjem med minimalno in povprečno plačo, Slovenija v mednarodnih primerjavah ni izstopala vse do 2010, tedaj pa jo je močno povečanje minimalne plače pripeljalo v ospredje med državami EU, kjer se je obdržala vse do 2017. Naj spomnimo, da se je minimalna plača marca 2010 povečala za 22,9 odstotka, s čimer se je izenačila z vrednostjo košarice minimalnih življenjskih potrebščin na osebo. Vendar so med zaposlenimi v Sloveniji tudi sedaj takšni, ki živijo pod pragom revščine – v letu 2016 je bilo od 280.000 oseb pod pragom tveganja revščine 50.000 delovno aktivnih (6,1 odstotka od vseh delovno aktivnih, od tega 30.000 zaposlenih in 20.000 samozaposlenih), omenimo pa naj, da je v letu 2016 živelo pod pragom revščine tudi 61.000 brezposelnih (45 odstotkov od vseh brezposelnih).

Kako naprej – tj. kako določiti minimalno plačo v letu 2018 (usklajevanje se izvaja enkrat na leto, do 31. januarja v tekočem letu)? Naj tako povečamo minimalno plačo, da ne bo nihče od zaposlenih živel pod pragom revščine? Naj s tem tudi poskušamo povečati motivacijo za zaposlitev za prejemnike nadomestila za brezposelnost in socialnih transferjev, za mnoge od katerih se »delo ne splača«, saj se njihovi prejemki ob zaposlitvi le malenkostno povečajo (glej spodaj)?

V tem prispevku bi želeli pokazati, da v Sloveniji večanje minimalne plače ni primerno sredstvo soočanja z revščino zaposlenih: ne le, da velika večina delavcev, ki prejemajo minimalno plačo, ne živi v revnih gospodinjstvih, temveč utegne povečanje minimalne plače pahniti v revščino, z izgubo službe, mnoge sedaj zaposlene – kot tudi preprečiti, da številni brezposelni, torej skupina, ki je med revnimi številčnejša kot zaposleni in zato bolj ranljiva, najdejo zaposlitev. Res, po vzgledu številnih zahodnih držav za redistribucijo dohodka v korist delavcev z nizkimi plačami ni smotrno posegati po minimalni plači. Obstaja namreč mnogo bolj učinkovit ukrep za doseganje dostojnega življenja delavcev z nizkimi plačami in njihovih družin: dodatek za nizko plačane delavce (angl. in-work benefit).

Minimalna plača in preprečevanje tveganja revščine

Visoka minimalna plača lahko povečuje tveganje revščine, tako da povzroča brezposelnost zaradi izgube službe in zmanjšanja priložnosti za zaposlitev. V naših analizah, temelječih na podatkih o vseh zaposlenih in brezposelnih v Sloveniji, za leta 2010–2016 ugotavljamo natanko takšen učinek: naše ocene kažejo, da v Sloveniji v zadnjih letih lahko znaten delež tistih, ki živijo pod pragom revščine, pripišemo prav visoki minimalni plači.

Določanje učinkov ukrepov na trgu dela je seveda zahtevna naloga, predvsem zato, ker je težavno izločiti učinke drugih, »motečih« dejavnikov. V naši raziskavi uporabljamo inovativen pristop, s katerim nizko plačane delavce identificiramo (»napovemo«) na podlagi njihovih opaženih lastnosti: starosti, izobrazbe, poklica, delovnih izkušenj, trajanja zaposlitve v podjetju in regije zaposlitve. Da bi ocenili učinek dviga minimalne plače v letu 2010, smo kriterije za uvrstitev posameznikov v različne skupine glede na višino plače določili na podlagi obdobja 2005–2009, torej obdobja pred dvigom. Te kriterije smo nato uporabili, da smo vse posameznike v obdobju od uvedbe minimalne plače dalje razvrstili v skupino »neposredno podvrženih« dvigu minimalne plače in v več skupin, ki temu niso bile neposredno izpostavljene. S to metodo tako za vse udeležence na trgu dela po letu 2010 »napovemo«, v kakšno plačno skupino bi se uvrščali, če ne bi prišlo do povečanja minimalne plače leta 2010, primerjava z obdobjem pred letom 2010 pa omogoča identifikacijo učinkov dviga minimalne plače na zaposlenost. Na zaposlovanje v opazovanem obdobju je zelo vplivala tudi močna recesija, ki se je začela v letu 2008, kar smo v naših analizah seveda upoštevali (regresijska metoda nezveznih skokov). Prednost našega pristopa je, da lahko za vsakega udeleženca na podlagi njegovih opaženih lastnosti ocenimo, ali je bil neposredno podvržen dvigu minimalne plače ali ne, in da torej v analizo učinkov minimalne plače lahko vključimo tudi brezposelne in delavce, ki so na trg dela prvič vstopili po letu 2009.

Glavni rezultati naše analize dviga minimalne plače v letu 2010 so naslednji. Prvič, ugotavljamo, da se je zaposlenost delavcev, uvrščenih v skupino »neposredno podvrženih« dvigu minimalne plače, v obdobju 2009–2013 zmanjšala bolj kot pri tistih, ki niso bili uvrščeni v to skupino, a so se po napovedani plači razvrščali tik nad to skupino (torej po višini plače najbolj primerljive skupine). To zmanjšanje je bilo bolj intenzivno med nizko plačanimi mladimi delavci in med nizko kvalificiranimi delavci ter v tržnih storitvenih dejavnostih. Tako ugotavljamo, da se je na račun povečanja minimalne plače, tj. upoštevaje gospodarsko recesijo po letu 2008, delež nizko plačanih delavcev v celotni zaposlenosti po uvedbi minimalne plače (v obdobju 2010–2016) znižal za približno 3 odstotne točke v primerjavi z obdobjem pred povečanjem minimalne plače (upoštevano je obdobje 2005–2009). Na tej podlagi ocenjujemo, da je dvig minimalne plače v letu 2010 vodil v izgubo 25.000 zaposlitev. Drugič, ugotavljamo tudi, da se je med posamezniki, uvrščenimi v skupino »neposredno podvrženih« dvigu minimalne plače, v obdobju 2009–2012 povečala brezposelnost in da je to povečanje bolj intenzivno kot pri tistih, ki niso bili uvrščeni v to skupino, a so se po napovedani plači razvrščali tik nad to skupino. Poudarimo, da je naša raziskava prva, ki ocenjuje učinke dviga minimalne plače v letu 2010 z uporabo mikropodatkov, ki zajemajo vse zaposlene in brezposelne delavce kot tudi vsa registrirana podjetja v Sloveniji (zaradi zaupnosti podatkov smo te analize opravili v t. i. »varni sobi« na Statističnem uradu Republike Slovenije – celotno poročilo je dosegljivo tu).

Nasploh velja, da minimalna plača ni primerno sredstvo za preprečevanje revščine. Tuje empirične študije večinoma kažejo, da minimalna plača ne zmanjšuje revščine. Na primer, Card in Krueger sta v svoji študiji, objavljeni leta 1995, pokazala, da je dvig minimalne plače v obdobju 1989–1991 imel majhne, a statistično nepomembne učinke na revščino zaposlenih v ZDA. Enako sta potrdila Burkhauser in Sabia v študijah iz leta 2007 in 2010, pri čemer sta v slednji prav tako pokazala, da so zaradi dviga minimalne plače revni zaposleni nesorazmerno bolj izgubljali službe, kar je še dodatno oslabilo njihov položaj. Neumark in Wascher sta v študiji iz leta 2002 ugotovila, da so dvigi minimalne plače med letoma 1986 in 1995 v ZDA v eno- do dvoletnem obdobju sicer povečali verjetnost, da so revne družine izstopile iz revščine, a so hkrati tudi povečali verjetnost, da so družine, ki so bile poprej nad pragom revščine, postale revne. Čeprav je bilo povečanje verjetnosti prehoda v revščino večje, so bile razlike med obema vrstama prehoda statistično nepomembne. Med evropskimi študijami velja izpostaviti študijo Müllerja in Steinerja iz leta 2008, ki sta simulirala učinek uvedbe minimalne plače v Nemčiji in pokazala, da minimalna plača ne bi zmanjšala revščine, predvsem zaradi obstoječega sistema socialnih podpor. Študij, ki so poročale o pozitivnih učinkih dviga minimalne plače na revščino, je le nekaj (na primer Dube 2014), a te študije ne upoštevajo učinkov na zaposlenost.

Tudi za Slovenijo lahko trdimo, da bi dvig minimalne plače le bore malo pripomogel k zmanjšanju tveganja revščine – tudi če predpostavimo, da bi vsi prejemniki minimalne plače obdržali zaposlitev, in torej ob predpostavki, za katero vemo, da je preveč optimistična (glede na ugotovitve naše študije). Po poizvedbi na Statističnem uradu RS na podlagi raziskovanja SILC (Statistics on Income and Living Conditions, podatki o dohodku in življenjskih razmerah) iz leta 2016 je leta 2015 namreč od ocenjenih 36.400 prejemnikov minimalne plače le približno 2000 oseb živelo pod pragom tveganja revščine, torej skromnih 5,6 odstotka prejemnikov minimalne plače. Pri tem izračunu so upoštevani le zaposleni, ki so v letu 2015 delali s polnim delovnim časom vseh 12 mesecev in imeli povprečno mesečno bruto plačo z dohodninsko oznako 1101 med 600 in 792 EUR (v odmeri dohodnine so pod oznako 1101 vključeni plača, nadomestilo plače in povračila stroškov v zvezi z delom). Tudi če bi s povečanjem minimalne plače v letu 2015 vsa revna gospodinjstva, v katerih so živeli prejemniki minimalne plače, dvignili nad prag tveganja revščine (kar bi zajelo približno 5000 oseb, ob predpostavki, da je povprečna velikost gospodinjstva 2,47 člana in da bi prag tveganja revščine ostal enak), bi se stopnja tveganja revščine zmanjšala le za 0,25 odstotne točke, s 13,9 na 13,65 odstotka! Učinek na zmanjšanje tveganja revščine je tako majhen, ker velika večina prejemnikov minimalne plače živi v gospodinjstvih s povprečnimi dohodki nad pragom tveganja revščine. Res, po anketi SILC je v letu 2015 kar 43,9 odstotka od ocenjenih prejemnikov minimalne plače živelo v zgornji polovici porazdelitve gospodinjstev po razpoložljivem dohodku na ekvivalentnega odraslega člana gospodinjstva.

Omenimo tudi, da določanje višine minimalne plače po vrednosti košarice minimalnih življenjskih potrebščin na osebo sloni na vprašljivem merilu. Načelo, da naj minimalna plača zagotavlja primeren življenjski standard za delavca, torej za enega posameznika, namreč ne upošteva družinskega stanja in ne zagotavlja primernega življenjskega standarda za družine z vzdrževanimi člani. Zato ni presenetljivo, da so med prejemniki minimalne plače v Sloveniji v letu 2014 (po zadnjih dosegljivih podatkih OECD) prag revščine dosegali le samski zaposleni brez otrok, medtem ko so starši samohranilci z dvema otrokoma kot tudi gospodinjstva z enim zaposlenim, prejemnikom minimalne plače, in z dvema otrokoma, ostajali pod pragom revščine. Kot ugotavljamo v zgoraj omenjenem poročilu, se njihov položaj ni bistveno izboljšal niti z dvigom minimalne plače v letu 2010.

Minimalna plača in konkurenčnost

Poglejmo še argument, da naj bi s povečanjem minimalne plače prispevali k zmanjšanju t. i. »pasti neaktivnosti« in »pasti brezposelnosti« (slednje se nanašajo na situacije, ko so prejemki brezposelnih oz. neaktivnih oseb relativno visoki v primerjavi s pričakovanim zaslužkom ob zaposlitvi in tako demotivirajo zaposlovanje). Res, v Sloveniji se delo »ne splača«. Finančne spodbude za premik iz brezposelnosti v zaposlenost so v Sloveniji med najšibkejšimi med državami OECD in EU, ne glede na vrsto družine ali plačno raven. Na primer, samska oseba brez otrok, ki bi se v letu 2016 zaposlila pri plači, ki znaša 50 odstotkov povprečne plače (kar je enakovredno minimalni plači), bi izgubila 82 odstotkov dodatnega zaslužka zaradi izgubljenega nadomestila za brezposelnost in povečanih davkov. Prehod iz brezposelnosti v zaposlenost je še zlasti finančno nezanimiv za osebe, ki ob novi zaposlitvi prejmejo nižjo plačo od tiste, ki so jo prejemale pred brezposelnostjo. Podobno velja za prehod iz neaktivnosti v zaposlitev, pri čemer so pasti neaktivnosti še posebej visoke pri nizko plačanih starših samohranilcih in pri parih z dvema otrokoma, pri katerih je samo eden od staršev zaposlen. Za ti dve vrsti gospodinjstev bi zaposlitev enega člana pri minimalni plači prinesla izgubo 80 odstotkov dodatnega zaslužka na račun davkov in nižjih socialnih transferjev.

Čeprav bi delovalo v želeno smer, je povečanje minimalne plače slab način zmanjševanja »pasti neaktivnosti« in »pasti brezposelnosti«. Prvič, dvig minimalne plače povzroča pritisk na brezposelnost, in kot smo opisali zgoraj, je v zadnjih letih ta pritisk v Sloveniji dosegel velik obseg. Drugič, dvig minimalne plače povzroča tudi povečanje stroškov dela prek t. i. učinkov prelitja, tj. učinkov na povečanje plač delavcev, katerih plače so višje od minimalne plače. Kot ugotavljamo v zgoraj omenjeni analizi, je dvig minimalne plače v letu 2010 zvišal stroške dela delavcev, katerih plača je bila do 50 odstotkov višja od nove minimalne plače. Tako so delavci, katerih plača je bila do 20 odstotkov višja od nove minimalne plače v letu 2010, zabeležili 2–5 odstotnih točk višjo rast plač kot delavci iz. t. i. kontrolne skupine, ki so prejemali plače v razponu med 150 odstotki minimalne plače in mediano plač. Obseg učinka je monotono padal z »razdaljo« od nove minimalne plače, a je bil prisoten pri delavcih s plačami vse do 50 odstotkov nad novo minimalno plačo. Podrobnejša analiza tudi pokaže, da so bili učinki prelitja višji med mladimi in starejšimi delavci ter v manjših podjetjih.

Uvedba »dodatka za nizko plačane delavce«

Kako torej ukrepati, da bi pomagali zaposlenim, ki živijo pod pragom revščine, in da bi hkrati tudi povečali motivacijo za zaposlitev tistih, ki so ujeti v »pasti neaktivnosti« in »pasti brezposelnosti«?

Številne države izziv povečanja dohodkov družin z nizkimi dohodki naslavljajo z uvedbo »dodatka za nizko plačane delavce« (na primer ZDA, Kanada, Velika Britanija, Irska, Francija in Švedska). Ti dodatki so usmerjeni na nizko plačane delavce oziroma na družine, v katerih je zaposlen vsaj en družinski član. Upravičenost in višina dodatka je v večini primerov odvisna od višine dohodkov iz dela, delovnih ur in števila otrok oziroma vzdrževanih članov. Ti dodatki se izplačujejo v obliki posebnega izplačila, v nekaterih državah pa v obliki znižanja dohodnine in prispevkov delavca za socialne prispevke.

Mnoge empirične študije (pri tem prevladujejo študije, opravljene v ZDA, Veliki Britaniji in Franciji) ugotavljajo, da dodatki za nizko plačane delavce povečujejo zaposlovanje, tako v dvostarševskih družinah z nizkim dohodkom kot tudi nizkokvalificiranih samohranilcev oz. samohranilk, in tako prispevajo k zmanjševanju revščine zaposlenih kot tudi k enakomernejši porazdelitvi dohodkov. Tako, na primer, Meyer in Rosenbaum v študiji iz leta 2001 v ZDA pokažeta, da se je stopnja zaposlenosti v obdobju 1984 in 1996 med materami samohranilkami z enim otrokom povečala za 7,1 odstotne točke v primerjavi s samskimi ženskami, ki niso bile upravičene do dodatka, pri čemer je 60 odstotkov te razlike mogoče pripisati »dodatku za nizko plačane delavce«. Podobno ugotavljata Hotz in Scholz v študiji iz leta 2006, saj pokažeta, da so matere z dvema ali več otrokoma, ki so prejemale bolj radodarne »dodatke za nizko plačane delavce«, beležile do 3,4 odstotne točke višjo stopnjo zaposlenosti kot matere z enim otrokom. Podobno za ZDA ugotavljajo tudi kasnejše študije. Več avtorjev v Veliki Britaniji (na primer Blundell, Hoynes, Brewer, Francesconi in drugi) ugotavlja, da je uvedba »dodatka za nizko plačane delavce« povečala stopnjo zaposlenosti med samskimi ženskami in materami samohranilkami med 2,2 in 7 odstotnimi točkami. Pozitivne učinke dodatka za zaposlitev na zaposlenost potrjujejo tudi študije za Francijo, a so učinki manjši. Študije, ki se ukvarjajo z učinki »dodatkov za nizko plačane delavce« na revščino zaposlenih, večinoma poročajo o pozitivnih učinkih. Tako Chetty s soavtorji v študiji iz leta 2013 pokaže, da se je z upoštevanjem »dodatka za nizko plačane delavce« delež delavcev, ki živijo pod pragom revščine, v ZDA zmanjšal za 10 odstotnih točk.

Predlagamo, da Slovenija vpelje tovrsten dodatek. Kot potrjuje obsežna omenjena literatura, takšni dodatki učinkovito zmanjšujejo revščino delavcev in družin z nizkimi dohodki, med drugim s spodbujanjem delavcev k iskanju ali ohranitvi zaposlitve. Ti dodatki torej naslavljajo problem pasti brezposelnosti in neaktivnosti, hkrati pa upoštevajo družinske okoliščine in lahko učinkovito pomagajo pri prehodu iz revščine tudi za družine z vzdrževanimi člani. Poudarimo, da so tovrstni dodatki financirani z javnimi sredstvi in da povečanje dohodka delavca s takšnim dodatkom ne ustvarja pritiska na brezposelnost oziroma da ima manjši učinek na povečanje brezposelnosti v primerjavi z enakim povečanjem dohodka delavca, doseženim s povečanjem minimalne plače (vpliv na brezposelnost takšnih dodatkov je odvisen od načina njihovega financiranja). Omeniti pa je treba, da kritiki zaposlitvenim dodatkom očitajo, da so to dragi in preveč birokratski programi.

Bolj podrobno velja predstaviti tudi dobro utečen program dodatkov v Veliki Britaniji. Uveden je bil kot del strategije Da bi se delo splačalo v obdobju 1997–2010, katere namen je bil izboljšati spodbude za delo in zmanjšati revščino otrok. Strategija je združevala uvedbo nacionalne minimalne plače in razvoj sistema plačil dodatkov kot oblike podpore v času zaposlitve. Slednji je obsegal Working Tax Credit (WTC) – zaposlitveni dodatek in Child Tax Credit (CTC) – otroški dodatek. Do zaposlitvenega dodatka, ki je vezan na osebni zaslužek, so upravičeni zaposleni z nizkimi dohodki, zaposleni vsaj 16 ur na teden. Do leta 2003 so bile do tega dodatka upravičene samo družine z otroki, z letom 2003 pa se je upravičenost razširila tudi na samske osebe in pare brez otrok, pri pogoju zaposlenosti vsaj 24 ur na teden. Osnovna višina dodatka je v letu 2017 znašala 1960 funtov (približno 2200 evrov) letno, upravičenec pa lahko prejme več (ali manj) v odvisnosti od dohodka in osebnih okoliščin. Ob zaposlitvenem so družine z nizkimi dohodki upravičene tudi do otroškega dodatka, ki je prav tako vezan na osebne zaslužke. Evalvacija skupnih učinkov davčnih povračil in minimalne plače je pokazala, da je ta strategija povečala dohodke družin z nizkimi dohodki in s tem prispevala k zmanjšanju revščine ter povečala zaposlenost ranljivih skupin, pri čemer je bil učinek še posebej izrazit za starše samohranilce (prejemniki dodatkov so bili deležni tudi izboljšane podpore zavodov za zaposlovanje).

Za zaključek še enkrat poudarimo, da visoka minimalna plača ni primerno sredstvo za preprečevanje tveganja revščine med zaposlenimi – še več, lahko trdimo, da v zadnjih letih v Sloveniji prispeva k večjemu tveganju revščine. Namesto da se zanašamo na minimalno plačo – in s tem skušamo preložiti odgovornost za socialno politiko na delodajalce –, velja uvesti v razvitem svetu močno uveljavljene programe dodatkov za nizko plačane delavce. Prav je, da posežemo po socialnih korektivih, ki so najbolj smotrni – in prav je tudi, da ostaja minimalna plača v okvirih, ki ne povečujejo tveganja revščine čez razumno mejo! Pri vsakoletnem usklajevanju ravni minimalne plače bi zato veljalo, spet po britanskem vzoru, opraviti obsežno, celovito študijo o učinkih minimalne plače, nikakor pa ni koristno posegati po avtomatizmih v obliki »prilagoditvene formule«. Bomo zmogli toliko moči, da bomo pomagali tistim, ki pomoč najbolj potrebujejo, vendar so v pogajanjih na trgu dela najbolj brez glasu: prekarnim in brezposelnim delavcem?