Narodnostne manjšine 
v Avstriji le še 
civilna družba?

Marijan Pipp, predsednik Centra avstrijskih narodnosti, o noveli zakona o narodnih skupnostih.
Objavljeno
09. marec 2012 15.03
Marjan Pipp
Marjan Pipp
Avstrijska vlada bo aprila sklepala o noveli zakona o narodnih skupnostih, ki bi zelo otežila in skoraj izničila nekatere osnovne pogoje narodnih manjšin, tudi slovenske na Koroškem in Štajerskem. Neizpolnjene obljube do slovenske manjšine spremljajo avstrijsko-slovenske (prej jugoslovanske) odnose vse od plebiscita 1920. Avstrijska napoved, da je slovenska manjšina del avstrijske civilne družbe, ne pa del slovenskega naroda, je preizkušnja tudi za Slovenijo. Dobri sosedski odnosi so vodilo slovenske zunanje politike, skrb za slovenske manjšine v sosednjih državah pa njena ustavna obveznost. Gordijskega vozla ni še nihče razvozlal, treba ga bo presekati.

Ko je Koroška leta 1920 na plebiscitu glasovala za Avstrijo in ne za Jugoslavijo, je za mejami ostala desetina slovenskega naroda. Danes je slovenska manjšina na Koroškem dobesedno zdesetkana. Če primerjamo ta razvoj z drugimi manjšinami po Evropi, je drugod število pripadnikov manjšine ostalo približno enako, ponekod, na primer pri Ladincih na Južnem Tirolskem, je celo naraslo. Kot je ugotavljal že Bogo Grafenauer, je dvojezično ozemlje Koroške edino območje Evrope, na katerem je v 20. stoletju brez prostovoljne ali prisilne emigracije večjega obsega avtohtono domače slovensko prebivalstvo na lastnem teritoriju iz večine postalo manjšina; zdaj predstavlja le še približno 10 odstotkov vsega prebivalstva. To je rezultat načrtne asimilacijske politike.

Obljube, dane koroškim Slovencem pred plebiscitom, da bo dežela »za vedno varovala narodnostne in jezikovne posebnosti slovenskih sodeželanov«, pa tudi obveznosti do slovenske in hrvaške manjšine, ki so jih zmagovalci druge svetovne vojne naložili v »državni pogodbi o ponovni vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije 1955« (ADP), Avstrija vse do danes ne izpolnjuje. Nasprotno, po svojem notranjem/nacionalnem pravu stalno niža raven varstva, kot ga določa 7. člen ADP.

Neuspeli Klausov predlog

Zvezni kancler Josef Klaus (ljudska stranka) je leta 1966 pripravil vladni predlog, po katerem naj bi z državno pogodbo prevzete obveznosti zapisali v izvedbeni zakon k 7. členu ADP takole: »Občine in upravni okraji, v katerih so po zadnjem ljudskem štetju pred sklenitvijo avstrijske državne pogodbe 1955 našteli vsaj 10 odstotkov tam bivajočih oseb avstrijskega državljanstva s slovenskim pogovornim jezikom na Koroškem, s hrvaškim ali madžarskim pogovornim jezikom na Gradiščanskem, štejejo za jezikovno mešane.«

Glede priznanja jezika narodne skupnosti kot uradnega jezika je bilo v predlogu zapisano, da je pri občinah, upravnih okrajih ali drugih javnopravnih telesih, ki po navedeni definiciji veljajo za jezikovno mešana, vsak tam bivajoči avstrijski državljan upravičen, da vloge in zahteve poleg nemškega vlaga po svoji izbiri tudi v jeziku narodne skupnosti, in da ima pravico, da se zadeve uredijo v tem jeziku na vseh instancah. Za dvojezično topografijo pa: za »uradne napise, krajevne table, opozorilne table idr.« bi po tem predlogu veljali isti kriteriji – desetodstotni delež narodne skupnosti v občinah in upravnih okrajih po zadnjem ljudskem štetju.

Klausov predlog iz leta 1966 je predvideval tudi organiziranost slovenske in hrvaške manjšine v avtonomnih samoupravnih skupnostih, če to s peticijo zahteva tisoč pripadnikov slovenske oz. hrvaške manjšine.

Nižja raven varstva, 
kot določa ADP

Nič od tega se ni uresničilo, odpor Heimatdiensta in koroških strank je zrušil pobudo kanclerja Klausa. Namesto tega je Avstrija deset let pozneje, leta 1976, sprejela nadvse restriktiven zakon o narodnih skupnostih. In to proti izrecni volji posebno slovenske in hrvaške manjšine, ki sta v njem videli kršitev njunega pravnega varstva po 7. členu ADP. Zakon o narodnih skupnostih je območje pravnega varstva slovenske manjšine skrčil na tretjino njenega naselitvenega območja. Številne pritožbe na avstrijsko ustavno sodišče in njegove pritrdilne razsodbe – samo glede uradnega jezika in dvojezičnih napisov jih je bilo 38 – so priče te narodnim skupnostim nenaklonjene asimilacijske zakonodaje.

Avstrijska politika se polnih deset let ni zmenila za razsodbe ustavnega sodišča. Namesto tega je dunajska vlada gledala, kako provincialni politiki, z bivšim deželnim glavarjem Haiderjem in njegovim naslednikom Dörflerjem na čelu, ščuvajo proti ustavnemu sodišču in s prestavljanjem dvojezičnih krajevnih tabel teptajo načela pravne države. Julija 2011 pa je avstrijski parlament z novelo zakona o narodnih skupnostih potrdil to škandalozno početje. Z ustavnimi določili zakon taksativno navaja kraje oz. naselja, kjer je treba namestiti dvojezične krajevne table in kažipote, ter občine, okrajna sodišča in glavarstva, v katerih je slovenščina (poleg nemščine) uradni jezik. To pomeni, da ustava za kraje in upravne enote, ki niso našteti, uporabe jezika manjšine ne določa, torej izključuje. Tako pravnoformalno ni več mogoča presoja ustavnega sodišča, ki je v zadnjem desetletju z nekaj svojimi odločbami dalo sodno varstvo slovenski manjšini glede rabe slovenščine kot uradnega jezika in glede postavitve dvojezičnih topografskih napisov na Koroškem.

Tudi če sprejeti zakon v primerjavi s prejšnjim pravnim stanjem razširja območja za dvojezične topografske oznake in napise krajev, vendarle zagotavlja slovenski manjšini nižjo raven varstva, kot ga določa 7. člen ADP, ki predstavlja mednarodni pravni temelj za varstvo slovenske narodnostne manjšine, in kot ga določajo odločbe avstrijskega ustavnega sodišča. Nova ureditev sicer vključuje v seznam naselij tista, o katerih je odločalo že ustavno sodišče, sicer pa izhaja iz deleža manjšinskega prebivalstva v višini 17,5 odstotka pri zadnjem popisu prebivalstva leta 2001; ustavno sodišče je izhajalo iz deleža manjšinskega prebivalstva v višini 10 odstotkov na daljše časovno obdobje in s tem interpretiralo obveznosti Avstrije iz ADP, česar avstrijski parlament ni spoštoval.

Sprejeta ureditev uveljavlja tudi nižjo raven varstva slovenskega jezika pred občinskimi upravnimi organi in uradi. Besedilo 3. odstavka 7. člena ADP zahteva ureditev, da je jezik narodnostne manjšine v vseh občinah, v katerih je treba namestiti dvojezične napise, tudi uradni jezik. Po ustavnih določbah novega zakona je treba na Koroškem namestiti dvojezične topografske napise v 164 naseljih v 24 občinah, slovenščina kot uradni jezik pa je omejena le na 16 občin. Enako je uveljavljena omejitev slovenščine kot uradnega jezika na tri okrajna sodišča in glavarstva preozka, ker so številne občine, v katerih je slovenščina predvidena kot uradni jezik, v drugih upravnih oziroma sodnih okoliših.

In, ne nazadnje, zakon sploh ne govori več o slovenski manjšini na Štajerskem. S tem, da so ureditve na ustavni ravni in poimensko navedene narodne skupnosti in območja njihove zaščite, zakon na nacionalni ravni izključuje možnost uporabljanja določil 7. člena ADP za štajerske Slovence.

Slavnostne obljube, kruta realnost

Novela zakona o narodnih skupnostih je sedaj na mizi v obliki osnutka; v javno razpravo ga je poslal urad zveznega kanclerja. Glede na meden politični marketing je lahko samo »izkušen Avstrijec« slutil, kakšna bo njegova vsebina. Avstrija ostaja zvesta svoji tradiciji vse od časa plebiscita leta 1920: slavnostne obljube, kruta realnost!

Na Dunaju so dve leti delovale tri delovne skupine. Organizacije narodnih skupnosti so predložile zvezni vladi svoje predloge za reformo narodnostnega prava. Ti zadevajo temeljne pravice, izobraževanje in vzgojo, topografske napise, uradni jezik, medije, pospeševanje narodnih skupnosti. Center avstrijskih narodnosti (krovna organizacija vseh šestih priznanih narodnih manjšin v Avstriji) je z ekspertno skupino vrhunskih avstrijskih ustavnih pravnikov pod vodstvom nekdanje ministrice za pravosodje Marie Berger in nekdanjega podpredsednika avstrijskega parlamenta in ministra Heinricha Neisserja pripravil celovit predlog k zakonu, podpirajo ga tudi zastopniške organizacije vseh narodnih manjšin v Avstriji.

Zakonski osnutek urada zveznega kanclerja ne upošteva nobenega od predlogov. Reformira edino narodnostne sosvete, in to tako, da ima vlada popolnoma proste roke pri imenovanju sosvetov. Ti pa so v praksi edini sogovornik vlade – vlada si torej sama postavi sogovornika! Hkrati briše dosedanji kontrolni mehanizem pri upravnem sodišču. Osnutek zakona predvideva novo institucijo, forum narodnostnih sosvetov, ki ga sestavljajo predsedniki in podpredsedniki narodnostnih sosvetov vseh narodnih manjšin in je zasnovan kot politični sogovornik vlade v vseh manjšinskih vprašanjih. Tako bo avstrijska vlada v prihodnje seveda zlahka vodila dialog s svojimi manjšinami in takšna strategija je utišala vsako kritiko od zunaj.

Politična zasnova novele zakona o narodnih skupnostih pa je še globlja. Prednostni cilj je, kot pravi vodja ustavne službe v uradu zveznega kanclerja dr. Hesse v nedavnem predavanju na manjšinskem kongresu v Celovcu, »da narodne skupnosti strejo na raven civilne družbe« in »da se brišejo narodne prvine pri definiciji narodnih skupnosti«. Pripadniki narodnih skupnosti v vseh svojih združenjih in organizacijah, tako dr. Hesse, so del civilne družbe »in ne predstavniki kakega lastnega majhnega naroda«. Torej koroški in štajerski Slovenci nismo (več) del slovenskega naroda!? S tem bi se pravna doktrina o manjšinski zaščiti temeljito obrnila v politiko raznarodovanja avtohtonih narodnih skupnosti na raven jezikovnih manjšin.

Mešanje migracijskih vprašanj z vprašanjem manjšin

Drugi cilj pa je po Hessejevih besedah pravno izenačiti avtohtone narodne skupnosti in nove manjšine (prebivalce z migracijskim ozadjem). »Pripadniki obeh skupin so del pluralistične družbe, pripadnikov obeh skupin se zaradi njihove pripadnosti ne sme diskriminirati. Kot diferenca ostane finančno pospeševanje za narodne skupnosti ter lastni svetovalni organi narodnostni sosveti.« V tem konceptu katalog temeljnih pravic narodnih skupnosti seveda nima prostora, zato ga v osnutku urada zveznega kanclerja tudi ni.

Te teze se slišijo kot program socialistične internacionale in ne čudi, da jih podpirajo predvsem politično leve skupine. Svojo korist iščejo predvsem socialdemokrati in, kot je dejal predsednik Zveze slovenskih organizacij Marjan Sturm na občnem zboru delovne skupnosti avstrijskih narodnosti v SPÖ (socialdemokratska stranka), je ta reforma tudi »priložnost za SPÖ«.

Ti cilji nikakor niso v skladu z (dosedanjo) avstrijsko pravno doktrino, še posebej ne z avstrijsko zunanjo politiko glede manjšinskega varstva. Na mednarodni ravni (Združeni narodi, Svet Evrope) je Avstrija dala – tudi glede na južnotirolsko vprašanje – številne pobude za manjšinsko varstvo, ki temeljijo na spoštovanju subjektivitete narodne skupnosti in na kolektivnih pravicah. S to reformo bi Avstrija spremenila to pravno doktrino. Posledično bi morala nova temeljna usmeritev glede manjšinske obveljati tudi v zunanji politiki in v odnosih do Južnih Tirolcev.

Zato ne preseneča, da je osnutek urada zveznega kanclerja izzval tudi tamkajšnjo nemško manjšino. Herbert Dorfmann, poslanec ELS iz Južne Tirolske, je na seji medskupine evropskega parlamenta za manjšine, narodne skupnosti in jezike dejal: »Sram me je, ko vidim, da ima moja država tak odnos do tega zelo pomembnega vprašanja.« Kritiziral je, da se Avstrija zgledno zavzema za pravice Južnih Tirolcev v Rimu, na drugi strani pa ne prizna temeljnih pravic avtohtonim manjšinam v svoji državi. Predvsem je izpostavil, da »vlada ne more določati, kdo predstavlja manjšine, in da je nesprejemljivo mešanje migracijskih vprašanj z vprašanjem avtohtonih manjšin«.

Günther Rautz z Evropske akademije v Boznu je ocenil, da »Avstrija odpravlja svoje manjšine«, podpredsednica SVP (južnotirolska ljudska stranka) Martha Stocker pa je dejala, da je »bolje noben zakon kot takšen«.

Narodna skupnost mora biti tudi politični subjekt in bo obstala, če ima tudi politično voljo obstati. In narodna skupnost ima legitimno pravico biti politični subjekt in ne samo del civilne družbe. To je dobra srednjeevropska tradicija. V tem delu naše celine so vedno izbruhnili konflikti, če je kak večinski narod menil, da si lahko popolnoma podredi manjšine in jih zreducira na raven hišnega jezika in folklore. Dr. Joško Tischler, ustanovitelj Narodnega sveta koroških Slovencev, je bil leta 1945 član prve svobodne provizorične koroške deželne vlade. Član deželne vlade ni bil kot predstavnik civilne družbe, temveč kot predstavnik narodne skupnosti, kot zastopnik koroških Slovencev. Tam mu je denimo uspelo uvesti sistem dvojezičnega šolstva in definirati tudi njegovo veljavnostno območje in ustanoviti slovensko gimnazijo...

Streznitev za Avstrijo?

Po drugi strani bi bila takšna reforma zakona, ki bi slovensko ali hrvaško narodno skupnost omejila le še na kulturo in jezik, v jasnem nasprotju s 7. členom ADP. To je poudaril tudi prvi predsednik Slovenije Milan Kučan na simpoziju celovške univerze leta 2005: »Vztrajnemu stališču Sovjetske zveze, da gre za narodne manjšine in da njihove pravice ne morejo biti pogojevane z njenim številom, se imajo avstrijski Slovenci in Hrvati predvsem zahvaliti, da niso obravnavani zgolj kot jezikovna manjšina, katere varstvo se zožuje le na varovanje jezika …, kar je v izhodišču predlagala Velika Britanija.«

Avstrijci so najbrž že ob podpisu državne pogodbe leta 1955 globoko v sebi vedeli, da bodo od pogodbe izpolnili le tisto, kar bodo hoteli. To vsekakor razberemo iz stališča koroške deželne vlade v postopku pred ustavnim sodiščem, v katerem piše: »Res je, da je bila med temi pogajanji predvsem na avstrijski strani, v interesu dosege hitrega načelnega soglasja, velika pripravljenost sprejeti rusko verzijo besedila. Prav v sklopu s predlogi za formulacijo 3. odstavka, ki zadeva uradni jezik in topografske napise, pa ta pripravljenost nikakor ne upraviči domneve ustavnega sodišča, da bi (končno) sprejetje ruske verzije tudi dejansko signaliziralo pripravljenost, s tem akceptirati tudi nižji procentni delež. Ta pripravljenost k akceptanci bolj sloni na spoznanju, da so bila vprašanja manjšinske zaščite v primerjavi z drugimi spornimi vprašanji državne pogodbe, ki se dotikajo vitalnih avstrijskih interesov, posebej višina zahtevanih reparacij, pravzaprav drugorazrednega pomena.«

Nova slovenska vlada se bo morala vprašati, ali si takšna avstrijska »pravna kultura« ne zasluži malo bolj trde streznitve, in to z uradno zahtevo Slovenije za nasledstvo Jugoslavije v ADP. Pahorjeva vlada in njena pristojna za Slovence v zamejstvu, Boštjan Žekš in Boris Jesih, Avstriji niso dali čutiti niti najmanjšega odpora. Kot opozarja prof. Gerhard Hafner, profesor za mednarodno pravo na dunajski pravni fakulteti, je po merilih običajnega prava in 3. odstavka 31. člena dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb kriterij za razlago mednarodne pogodbe tudi »poznejša praksa pri izvajanju pogodbe, iz katere izhaja soglasje pogodbenic za njeno razlago«. Če bo Slovenija brez protesta privolila v to, da Avstrija z zakonom o narodnih skupnostih niža raven manjšinskega varstva, kot ga določa 7. člen ADP, se bo ta zakon lahko uveljavil kot pravna praksa v smislu 3. odstavka 31. člena dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb.