Zakonodajni stampedo ruši pravno državo
Zakonodajni stampedo zadnjih dni bo še zmanjšal verodostojnost zakonodajalca, njegov ugled in legitimnost zakonov.
Odpri galerijo
FOTO: Jure Eržen/Delo
Neverjetna lahkotnost in neresnost je zajela poslance državnega zbora v zadnjem mesecu njihovega mandata. S predlaganjem ogromne količine zakonov, ki nimajo podlage v splošnem nacionalnem interesu, ampak izhajajo iz ozkih skupinskih interesov, se oddaljujejo od evropske usmeritve k boljši zakonodaji. Na dan so pridrvele »furije osebnih interesov«, ki grozijo, da bodo še v zadnjem trenutku popackale vsaj za silo resno podobo slovenskega zakonodajalca. Ob tem se pred našimi očmi izvaja grobo kršenje njegove lastne resolucije o normativni dejavnosti, s katero je državni zbor že leta 2009 želel utrditi slovensko pot k pravni državi.
To velja že za prvo načelo o potrebnosti zakonskega urejanja, saj je za odločitev, katere družbene odnose je treba vnaprej urediti z zakonom, katere pa ne, ali s kakšno drugo vrsto splošnih pravnih aktov, nujno treba upoštevati izoblikovane strokovne podlage pravne teorije in prakse ter dejanske družbene razmere v konkretni globalni družbi. V iskanju sredine med podnormiranjem in prenormiranjem, se je bolje nagibati na stran manjšega obsega pravnega normiranja; več možnosti kaže prepustiti drugim vrstam družbenih norm, kot so morala, običaji, strokovna pravila določenih področij človekove dejavnosti, spontano ravnanje ljudi, njihove izkušnje in racionalnost.
Pri pripravljanju in sprejemanju zakona se stikata pravo in politika, doktrinarni in interesni vidik. To lahko pomeni oviro za dosledno izvajanje resolucije, ki napotuje na restriktivno urejanje odnosov s predpisi, »to je samo v primerih, ko se oceni, da z drugimi vrstami ukrepov zastavljenih ciljev ni mogoče doseči ali zagotoviti njihovega izvrševanja«. Pravnega normiranja zato ne smemo zlorabljati za prelivanje inovacijskih zamisli politikov v zakonske akte.
Kadar se to dogaja, zapade pravno normiranje v voluntarizem in idealizem. V slovenski zakonodajni praksi – tudi v času po sprejemu resolucije – se kar nadaljuje ta negativni trend, ko s pravnimi normami urejamo odnose, ki že po svoji naravi niso primerni za pravni način urejanja ali ko pravna norma daleč presega objektivne možnosti družbene realnosti na materialno-ekonomskem in/ali idejno-zavestnem področju. Na materialno finančne posledice »rokohitrskega« predlaganja in sprejemanja zakonov v zadnjih dneh opozarja fiskalni svet.
Pravo sicer res posega v eksistenčno pomembne in potencialno konfliktne družbene odnose, vendar je le »ultima ratio«, to je zadnje sredstvo za njihovo oblikovanje in urejanje. Pred njim imajo to vlogo idejne zamisli, običaji, morala in same naravne zakonitosti, ki pogojujejo in določajo ravnanje enega subjekta glede na drugega, kar je vsebina družbenega odnosa.
Naslednja resolucijska usmeritev, ki je v nevarnosti v zadnjem mesecu sedanjega mandata državnega zbora, govori o načelu samoomejevanja, ki bi ga moral imeti pred očmi vsak predlagatelj predpisa in nato tudi zakonodajalec, saj resolucija dovoljuje »poseganje v družbena razmerja in človekove pravice in svoboščine le v obsegu, ki je nujno potreben za doseganje zastavljenih ciljev (legitimnost cilja, upravičenost posega). Podobno tudi načelo sorazmernosti opozarja na preudarnost pri predpisovanju obveznosti, kar zahteva tudi izbiro med različnimi vrstami splošnih pravnih aktov, s katerimi urejamo družbene odnose. Pri tem gre za politično in strokovno zahtevna vprašanja razmejevanja med ustavo, zakonom, uredbo in pravilnikom na eni strani ter za razmejevanje med državnimi in avtonomnimi (samoupravnimi) pravnimi viri na drugi strani. Preveč podrobni in zgolj za posamezni primer sprejeti zakoni, zakoni, ki vsebujejo določbe, ki bi sodile v pravilnik, ali zakoni, ki urejajo pravni položaj zgolj enega pravnega subjekta so še vse preveč navzoči v slovenskem pravnem sistemu.
Pri izvajanju načela odgovornosti resolucija »predpostavlja ravnanje organov po pravilih stroke […] spoštovanje hierarhije pravnih aktov, sistemizacije prava in nomotehnike«. Temu se pri normodajalcu pridružuje še politična odgovornost za odločitve, ki so dobile tudi pravno obliko. Odgovornost ima svojo moralno, politično, strokovno in pravno dimenzijo, ki so povezane s poljem svobodnega odločanja in pooblastili odločevalca. Odgovornost kaže na subjektivni odnos do posledic človekovega delovanja, lahko pa tudi na objektivno razmerje do ciljev in rezultatov ljudske aktivnosti. Ta občutek za odgovornost v slovenskem predstavniškem telesu pri nekaterih poslancih vse bolj stopa v ozadje.
Podobi dobrega zakonodajalca naj bi se državni zbor približeval z upoštevanjem načela določnosti predpisov. Jasnost, preciznost, nedvoumnost, določnost, razumljivost in podobno so značilnosti dobrih jezikovnih izrazov v pravu. S tem se zagotavljata dve vrednoti, pravna varnost in zaupanje v pravo. Zakonodajalec naj postavlja dodelane pravne norme, ki jih nato razlagajo naslovljenci pri svojem dejanskem vedenju in ravnanju ter sodišča in upravni organi v procesu uresničevanja pravnih predpisov, njihovem prenašanju iz »law in books« v »law in action«. V »zadnjih izdihljajih« tokratne sestave državnega zbora se omenjenim ciljem o določnosti predpisov ne piše dobro.
Načelo dostopnosti zahteva dobro seznanitev vseh pravnih subjektov z vsebino predpisov. Tako informiranje seveda ni mogoče v časovni stiski, brez sodelovanja javnosti in ob uporabi izjemnih skrajšanih zakonodajnih postopkov. Na tem področju se državni zbor ni izkazal že ves mandat, saj je po rednem zakonodajnem postopku sprejel zgolj tretjino zakonov. S tem je kršil tudi resolucijsko načelo transparentnosti. To načelo »predpostavlja predstavljanje politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša«. Zakonodajni stampedo zadnjih dni bo povozil tudi te usmeritve resolucije in zmanjšal verodostojnost zakonodajalca, njegov družbeni ugled in legitimnost zakonov.
***
dr. Albin Igličar zaslužni profesor, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani
V iskanju sredine
To velja že za prvo načelo o potrebnosti zakonskega urejanja, saj je za odločitev, katere družbene odnose je treba vnaprej urediti z zakonom, katere pa ne, ali s kakšno drugo vrsto splošnih pravnih aktov, nujno treba upoštevati izoblikovane strokovne podlage pravne teorije in prakse ter dejanske družbene razmere v konkretni globalni družbi. V iskanju sredine med podnormiranjem in prenormiranjem, se je bolje nagibati na stran manjšega obsega pravnega normiranja; več možnosti kaže prepustiti drugim vrstam družbenih norm, kot so morala, običaji, strokovna pravila določenih področij človekove dejavnosti, spontano ravnanje ljudi, njihove izkušnje in racionalnost.
Pri pripravljanju in sprejemanju zakona se stikata pravo in politika, doktrinarni in interesni vidik. To lahko pomeni oviro za dosledno izvajanje resolucije, ki napotuje na restriktivno urejanje odnosov s predpisi, »to je samo v primerih, ko se oceni, da z drugimi vrstami ukrepov zastavljenih ciljev ni mogoče doseči ali zagotoviti njihovega izvrševanja«. Pravnega normiranja zato ne smemo zlorabljati za prelivanje inovacijskih zamisli politikov v zakonske akte.
Negativni trend
Kadar se to dogaja, zapade pravno normiranje v voluntarizem in idealizem. V slovenski zakonodajni praksi – tudi v času po sprejemu resolucije – se kar nadaljuje ta negativni trend, ko s pravnimi normami urejamo odnose, ki že po svoji naravi niso primerni za pravni način urejanja ali ko pravna norma daleč presega objektivne možnosti družbene realnosti na materialno-ekonomskem in/ali idejno-zavestnem področju. Na materialno finančne posledice »rokohitrskega« predlaganja in sprejemanja zakonov v zadnjih dneh opozarja fiskalni svet.
Pravo sicer res posega v eksistenčno pomembne in potencialno konfliktne družbene odnose, vendar je le »ultima ratio«, to je zadnje sredstvo za njihovo oblikovanje in urejanje. Pred njim imajo to vlogo idejne zamisli, običaji, morala in same naravne zakonitosti, ki pogojujejo in določajo ravnanje enega subjekta glede na drugega, kar je vsebina družbenega odnosa.
Naslednja resolucijska usmeritev, ki je v nevarnosti v zadnjem mesecu sedanjega mandata državnega zbora, govori o načelu samoomejevanja, ki bi ga moral imeti pred očmi vsak predlagatelj predpisa in nato tudi zakonodajalec, saj resolucija dovoljuje »poseganje v družbena razmerja in človekove pravice in svoboščine le v obsegu, ki je nujno potreben za doseganje zastavljenih ciljev (legitimnost cilja, upravičenost posega). Podobno tudi načelo sorazmernosti opozarja na preudarnost pri predpisovanju obveznosti, kar zahteva tudi izbiro med različnimi vrstami splošnih pravnih aktov, s katerimi urejamo družbene odnose. Pri tem gre za politično in strokovno zahtevna vprašanja razmejevanja med ustavo, zakonom, uredbo in pravilnikom na eni strani ter za razmejevanje med državnimi in avtonomnimi (samoupravnimi) pravnimi viri na drugi strani. Preveč podrobni in zgolj za posamezni primer sprejeti zakoni, zakoni, ki vsebujejo določbe, ki bi sodile v pravilnik, ali zakoni, ki urejajo pravni položaj zgolj enega pravnega subjekta so še vse preveč navzoči v slovenskem pravnem sistemu.
Pri izvajanju načela odgovornosti resolucija »predpostavlja ravnanje organov po pravilih stroke […] spoštovanje hierarhije pravnih aktov, sistemizacije prava in nomotehnike«. Temu se pri normodajalcu pridružuje še politična odgovornost za odločitve, ki so dobile tudi pravno obliko. Odgovornost ima svojo moralno, politično, strokovno in pravno dimenzijo, ki so povezane s poljem svobodnega odločanja in pooblastili odločevalca. Odgovornost kaže na subjektivni odnos do posledic človekovega delovanja, lahko pa tudi na objektivno razmerje do ciljev in rezultatov ljudske aktivnosti. Ta občutek za odgovornost v slovenskem predstavniškem telesu pri nekaterih poslancih vse bolj stopa v ozadje.
Le tretjina zakonov po rednem postopku
Podobi dobrega zakonodajalca naj bi se državni zbor približeval z upoštevanjem načela določnosti predpisov. Jasnost, preciznost, nedvoumnost, določnost, razumljivost in podobno so značilnosti dobrih jezikovnih izrazov v pravu. S tem se zagotavljata dve vrednoti, pravna varnost in zaupanje v pravo. Zakonodajalec naj postavlja dodelane pravne norme, ki jih nato razlagajo naslovljenci pri svojem dejanskem vedenju in ravnanju ter sodišča in upravni organi v procesu uresničevanja pravnih predpisov, njihovem prenašanju iz »law in books« v »law in action«. V »zadnjih izdihljajih« tokratne sestave državnega zbora se omenjenim ciljem o določnosti predpisov ne piše dobro.
Načelo dostopnosti zahteva dobro seznanitev vseh pravnih subjektov z vsebino predpisov. Tako informiranje seveda ni mogoče v časovni stiski, brez sodelovanja javnosti in ob uporabi izjemnih skrajšanih zakonodajnih postopkov. Na tem področju se državni zbor ni izkazal že ves mandat, saj je po rednem zakonodajnem postopku sprejel zgolj tretjino zakonov. S tem je kršil tudi resolucijsko načelo transparentnosti. To načelo »predpostavlja predstavljanje politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša«. Zakonodajni stampedo zadnjih dni bo povozil tudi te usmeritve resolucije in zmanjšal verodostojnost zakonodajalca, njegov družbeni ugled in legitimnost zakonov.
***
dr. Albin Igličar zaslužni profesor, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani
