Tiskane izdaje
Nekaj zgodovinskih dejstev
Kljub idealističnim in dobrim namenom je vsebina zakona že od začetka sprožala številne polemike; njegova zadnja sprememba (ZVO-1f) jih sproža še danes. Precejšen del strokovne javnosti mu očita predvsem preobširnost, nerazumljivost oziroma dvoumnost in neoperativnost ter celo notranjo nedoslednost. To so tudi, vsaj v grobem, glavne »bolezni« vseh podzakonskih aktov, izdanih na podlagi zakona o varstvu okolja pa tudi zakona o ohranjanju narave in zakona o vodah. Zaradi resnično obsežne okoljsko relevantne evropske zakonodaje, predvsem direktiv in uredb, je tudi število slovenskih podzakonskih aktov s širšega področja varstva okolja, torej vključujoč tudi vode in naravo, ogromno, saj jih je skupaj skoraj 700.
Največji del podzakonskih aktov so uredbe, ki jih pripravi resorno ministrstvo (trenutno je to ministrstvo za kmetijstvo in okolje), izda pa vlada. Kljub dolgoletnim opozorilom strokovne javnosti in drugih deležnikov se priprava in sprejemanje uredb izvajata po načelu »s slabega na slabše«. Okoljevarstvena zakonodaja ureja več kot 250 vrst različnih upravnih postopkov, povezanih z varovanjem okolja, ki jih izvaja agencija za okolje. V večini primerov se ti upravni postopki, povezani z varovanjem okolja, voda in narave, končajo z izdajo soglasja ali dovoljenja, ki predstavljajo osnovo za izdajo gradbenega dovoljenja; tu gre praviloma za zahtevnejše vrste objektov, ki potencialno bolj obremenjujejo ali ogrožajo okolje in jim je zagotovo treba posvetiti posebno pozornost, vendar v postopkih, ki so razumno dolgi. Prav te zahtevnejše gradnje z veliko investicijsko vrednostjo pa poganjajo celoten investicijski ciklus, ki je v Sloveniji bistveno počasnejši kot drugod, tudi zaradi postopkovnih zamud na agenciji za okolje. Konkurenčna sposobnost celotnega gospodarstva je tako tudi zaradi počasnega in predvsem časovno nepredvidljivega investicijskega ciklusa močno zmanjšana.
Zaradi pomanjkljivosti podzakonskih aktov, ki so še precej hujše od pomanjkljivosti krovnega zakona o varstvu okolja, ima agencija za okolje precej težko in nehvaležno nalogo, kar se kaže tudi v počasnosti vodenja večine omenjenih upravnih postopkov. Razlog za počasnost je med drugim tudi huda kadrovska podhranjenost agencije. Začetne odločne obljube in napovedi aktualnega resornega ministra o odpravi kadrovskih zadreg (jasno je bilo rečeno, da bo »okoljevarstveno uradništvo« kvantitativno in kvalitativno okrepljeno), so že po manj kot letu dni ministrovanja popolnoma poniknile v pozabo.
Po sprejetju prve verzije zakona o varstvu okolja, zlasti pa po vstopu Slovenije v EU leta 2004, ko so evropske okoljevarstvene zahteve tudi uradno postale obvezne, je velik del strokovne javnosti aktivno sodeloval v postopkih priprav in sprejemanja podzakonskih aktov. Težava je v tem, da je resorno ministrstvo upoštevalo zanemarljivo majhen del konstruktivnih predlogov strokovne in drugih zainteresiranih javnosti. Ne glede na menjave vlad in pristojnih ministrov ključni kadri nikdar niso zmogli dovolj samorefleksije, da bi naredili korektno analizo dejanskega stanja in resen načrt za nadaljnje delo. To se posledično izraža, poleg v že omenjenih večletnih postopkovnih zamudah na agenciji za okolje, tudi v številnih postopkih, ki jih, zaradi nepravilnega prenosa okoljevarstvenih zahtev EU v naše predpise, proti Sloveniji vodi evropska komisija na več ravneh.
Težave s porabo
V kontekstu porabe kohezijskih sredstev so obravnavani predvsem objekti javne infrastrukture, namenjeni komunalno-okoljevarstveni in transportni infrastrukturi. Program porabe sredstev za obdobje od 2007 do 2013 je vsaj okvirno začrtan v operativnem programu razvoja okoljske in prometne infrastrukture. Pravkar se je torej izteklo zadnje leto tega programa, pri čemer morajo biti vsa sredstva porabljena najpozneje do konca leta 2015. Poseben poudarek je v tem prispevku sicer namenjen okoljski infrastrukturi, čeprav se enaki problemi pojavljajo tudi pri prometnem delu. Kljub predzadnjemu letu realizacije operativnega programa se nekateri projekti, ki imajo sicer izdane odločbe o dodelitvi sredstev, pogodbe o sofinanciranju iz kohezijskih in državnih sredstev ter celo izbrane izvajalce del, še niso niti dobro začeli ali pa se zatika pri času izvajanja teh projektov. Zakaj?
Poseben problem, ki pa ga bom tu pustil ob strani, so postopki javnih naročil z vsemi svojimi težavami in zamudami, ki jih te povzročajo. Očitno smo tako zelo bogati, da lahko kupujemo (naročamo) najcenejše izdelke in predvsem storitve, čeprav se te praviloma na koncu izkažejo za najdražje. Ob strani bom pustil tudi trenutno zelo zgoč problem zagotavljanja sofinanciranja iz državnega proračuna, saj so te težave bolj ali manj splošno znane. Osredotočil se bom predvsem na vzroke za zastoje pri realizaciji okoljskih projektov zaradi slabe, nedosledne in pretirano omejujoče okoljevarstvene zakonodaje.
Ostra merila
Ob tem bi želel omeniti, da so v zadnjem času v nekaterih delih agencije – izpostavil bi predvsem sektor presoj vplivov na okolje – bistveno izboljšali učinkovitost vodenja upravnih postopkov. To sicer pomeni napredek, žal pa samo ti postopki v celotni postopkovni verigi pomenijo premalo za pomembnejše izboljšanje učinkovitosti črpanja evropskih sredstev.
V obdobju od 2007 do 2013 so bila v operativnem programu razvoja okoljske in prometne infrastrukture postavljena naslednja osnovna izhodišča: »Skupni cilj je zagotoviti pogoje za rast z zagotavljanjem trajnostne mobilnosti, izboljšanje kakovosti okolja in za gradnjo ustrezne infrastrukture.« V še vedno veljavnem operativnem programu je bila do konca 2015 predvidena poraba sredstev kohezijskega sklada za okoljski del celotnega programa (ravnanje s komunalnimi odpadki, področje oskrbe, odvajanja in čiščenja voda, poplavne zaščite ter trajne rabe energije) 718 milijonov evrov od skupno 1135 milijonov. Sprotnih podatkov o porabi teh sredstev ni na voljo, dejstvo pa je, da se nekateri od večjih projektov iz tega dela operativnega programa spopadajo s praktično nepremostljivimi težavami manj kot dve leti pred končnim datumom za porabo vseh sredstev.
Najznačilnejše težave pri izvajanju naše okoljevarstvene zakonodaje se pojavljajo pri izvajanju projektov, vezanih na ravnanje z vsemi vrstami odpadkov, zlasti s komunalnimi, zato bom nekatere od teh problemov podrobneje osvetlil skupaj z njihovimi posledicami za izvajanje kohezijske politike. Pri teh projektih so mišljena predvsem odlagališča komunalnih odpadkov in naprave (centri) za ravnaje z odpadki, ki v strukturi porabe kohezijskih sredstev okoljskega dela operativnega programa predstavljajo več kot 21 odstotkov oziroma 155 milijonov evrov. S podobnimi težavami se spopadajo tudi na vseh drugih segmentih – znan je problem s pridobivanjem okoljevarstvenega soglasja za drugi tir železniške proge Divača–Koper.
Izvirni greh,
Iz daljnega leta 2000 izhaja tudi za nas zelo omejujoč prenos evropske direktive o odpadkih, ki je v pravilnik o odlaganju odpadkov (to področje zdaj ureja uredba odlaganju odpadkov na odlagališčih), v neskladju z direktivo, vnesel fiksne razdalje za oddaljenost nekaterih okoljsko zahtevnejših objektov od bivalnih površin, na primer za odlagališča komunalnih odpadkov. Relevantna evropska direktiva govori le o tem, da članica sama določi razdaljo in način presoje vplivov na okolje, v slovenskem pravnem redu pa je to 300 oziroma 600 metrov, ne glede na geografsko konfiguracijo celotne Slovenije in neprimernost te za tako rigidna merila.
Ta omejitev je povzročala – in še vedno povzroča – velikanske težave pri legalizaciji in morebitnih širitvah vseh slovenskih odlagališč komunalnih odpadkov, ne glede na to, ali so še delujoča ali ne. Vedeti moramo, da je bil v letu 2000, ko je pravilnik začel veljati, status tako rekoč vseh (več kot sto) odlagališč tako ali drugače nelegalen. Ista omejitev še vedno preprečuje izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za novo in iz kohezijskih sredstev zgrajeno odlagališče preostanka komunalnih odpadkov za koroško regijo ZMES. Brez okoljevarstvenega dovoljenja pa ne more biti izdano uporabno dovoljenje, zato se projekt ne more formalno končati in obstaja resna nevarnost, da bo treba že pridobljena evropska sredstva vrniti.
Zaradi fiksne 300-metrske omejitve in napačne zakonske definicije obstoječega odlagališča Gajke mu agencija ni izdala okoljevarstvenega soglasja, kar je imelo za posledico nezmožnost kandidiranja za kohezijska sredstva v okviru okvirnega programa za nadgradnjo Podravskega regijskega centra Gajke. To je sicer v sredini desetletja 2000–2010 najsodobnejšemu odlagališču in centru za ravnanje z odpadki, podprtemu z vsemi soglasji in dovoljenji v prisotnosti takratnega resornega ministra, preprečilo črpanje skoraj 20 milijonov evrov iz kohezijskega sklada.
Iz istega razloga se lahko sredi izvajanja ustavi tudi kohezijski projekt gradnje regionalnega centra za ravnanje z odpadki Zasavje v Uničnem, kar posredno napovedujeta tako občina kot izvajalec projekta.
Težave s kompostarnami
Ta uredba je v različici, ki je veljala do konca leta 2013, vsebovala bistvena razhajanja in ostrejše omejitve od direktive pa tudi od splošne prakse okoljevarstveno najrazvitejših držav, kot sta Nemčija in Avstrija. To se je nanašalo predvsem na določila okrog pristojnosti veterinarske uprave, ker so bile za t. i. klavniške odpadke sicer nujne omejitve prenesene tudi na celoten spekter biorazgradljivih odpadkov, kar pa je bilo v praksi popolnoma nemogoče izvajati. Lanska sprememba uredbe je ta problem sicer odpravila, zato pa je prinesla nekatere nove omejitve, ki bi lahko ustavile kar tri kohezijske projekte: center za ravnanje z odpadki za Goriško v Novi Gorici, center za Zasavje v Uničnem in center za del podravske regije v Slovenski Bistrici, ki je tudi že sredi izvajanja. Poleg kohezijskih projektov bodo te nove omejitve, opisane v nadaljevanju, ustavile še gradnjo nekaterih novih kompostarn in bioplinarn, čez dve leti pa bodo predstavljale v praksi nepremostljive ovire za večino prepotrebnih in že delujočih slovenskih objektov za ravnanje z biološko razgradljivimi odpadki.
Te nove omejitve se nanašajo predvsem na definicije t. i. odprte in zaprte kompostarne/bioplinarne, ki določa tudi minimalno in fiksno oddaljenost od cele vrste kategorij rabe prostora, vključno s stanovanjsko rabo. Tako je na primer za zaprto kompostarno (ki pa je po napačni definiciji iz uredbe v Sloveniji sploh ne more biti, ne glede na to, kako napredna je uporabljena tehnologija) predpisana oddaljenost 300 metrov in za odprto 500 metrov. V Sloveniji torej sedaj za nove kompostarne/bioplinarne, ki pa so praviloma tudi del večjih (kohezijskih) centrov, velja oddaljenost 500 metrov, po prenehanju prehodnega obdobja (dve leti) pa bo to veljalo tudi za vse že zgrajene tovrstne objekte. Pri odobravanju kohezijskih projektov ta omejitev seveda ni mogla biti upoštevana. Kako torej naprej do pridobitve okoljevarstvenih in gradbenih dovoljenj? Brez spremembe te uredbe nikakor ...
Bolj nemški od Nemcev
Najhujše in obenem najznačilnejše pa je dejstvo, da so te omejitve, torej 300 in 500 metrov, bistveno ostrejše od nemške podzakonske regulative, na katero se večkrat sklicujejo pristojni na ministrstvu. Konkretno je to TA Luft, ki je v nemško govorečih članicah EU neke vrste okoljevarstvena biblija za vse probleme, vezane na izpuste v zrak iz vseh vrst objektov. Isti dokument sicer res navaja oddaljenost za kompostarne/bioplinarne od stanovanjskih območij 300 in 500 metrov, glede na tip objekta (zaprt ali odprt, pri čemer je ta definicija v TA Luft pravilno povzeta), vendar pa je lahko oddaljenost tudi nič metrov od bivalnih območij, če se uporabijo napredne tehnike zajema in čiščenja odpadnega zraka. Ta odpadni zrak vsebuje potencialno nevarne snovi kot tudi neprijetne vonjave, vendar je te probleme z omenjenimi tehnikami mogoče skoraj v celoti odpraviti.
Naš zakonodajalec je želel s fiksnimi odmiki navedenih objektov za ravnanje z odpadki sicer nekako nadomestiti v slovenskem pravnem redu neobstoječo uredbo o neprijetnih vonjavah, katere sprejetje že skoraj dvajset let uspešno zavira celoten kmetijski lobi. So pa obenem z nenatančnim in nepravilnim prenosom nemških omejitev naredili za slovensko okolje bistveno večjo škodo, ki vključuje tudi neporabo kohezijskih sredstev. Na ta dejstva so bili v času priprave te uredbe pristojni večkrat opozorjeni, nazadnje na dan, ko je bila uredba v sedaj veljavni obliki poslana na vlado s podpisom resornega ministra. Izgovorov o nepoznavanju posledic uveljavljanja takih aktov torej ne more in ne sme biti.
* * *
Zaradi prostorskih omejitev in čim večje razumljivosti sem navedel le nekatere od izstopajočih težav pri pripravi in izvajanju podzakonskih okoljevarstvenih predpisov v zadnjem času, vendar natančnejši pregled tako rekoč katerega koli predpisa s področja varstva okolja, vključno z ZVO-1 in drugih resornih zakonov, pokaže bolj ali manj enako sliko. Le posledice posameznih napak in nepoznavanja relevantnih evropskih zahtev pri prenosu v našo zakonodajno shemo na preostalih področjih, ki jih pokriva ministrstvo za kmetijstvo in okolje, so nekoliko manj vidne in finančno boleče.
Varstvo okolja je v Sloveniji že vrsto let zanemarjeno in brez politične teže, čeprav je, z različnih vidikov, pomembnejše od vrste drugih področij. To izhaja tudi iz povezanosti s kohezijskimi sredstvi, s katerimi se lahko oziroma bi se morale izvesti velike investicije, s tem pa bi se pripomoglo k zagonu gospodarstva.
Zagotovo pa napovedana in nato nikoli izvedena krepitev »okoljevarstvenega uradništva« ni dobro znamenje za prihajajoče mesece, kolikor jih je tej vladi še ostalo do rednih volitev. Za učinkovitejše črpanje kohezijskih sredstev, ki konec koncev zagotavljajo izpolnjevanje naših okoljevarstvenih zavez do nas samih in do Evropske unije, bo očitno treba uporabiti precej drugačen pristop, kot ga ima vlada v celoti doslej.
Jorg Hodalič, biolog in naravovarstvenik
