Vloga slovenske države v okviru evropske bančne in fiskalne unije

Slovenske gospodarske krize ni mogoče razumeti, ne da bi upoštevali dogajanje v ekonomski in monetarni uniji (EMU). Na drugi strani pa tudi velja, da je krizo evroobmočja lažje razumeti, če jo gledamo z vidika ene države, ki je v krizi, npr. Slovenije.

Mogoče je ugotoviti, da je v Sloveniji trojna kriza. Kriza rasti oziroma kriza realnega sektorja gospodarstva se kaže v upadanju oziroma stagnaciji rasti proizvodnje in zaposlenosti, šibki rasti izvoza in upadanju investicij. Bančno-finančno krizo označuje visoka zadolženost, javnofinančno krizo pa visok javnofinančni primanjkljaj in visok javni dolg. K temu bi lahko dodali še krizo vladne ekonomske politike pri reševanju treh navedenih kriz.

Slovenija ni kriva, da je v recesiji. Recesijo so povzročili drugi in je prišla nad Slovenijo kot nepričakovan šok. Je pa ta šok razkril šibkost, ki je nastala v času posttranzicijskega razvoja države. Sestavni del slovenske šibkosti je tudi šibkost evrosistema, to je ekonomske in monetarne unije (EMU). Slovenija je v evrosistem prišla z upanjem, da je vstopila v bolj stabilno makroekonomsko okolje. Vendar vstop v EMU ni okrepil stabilnosti slovenskega gospodarstva, temveč ga je oslabil. Zato je nujno, da se EMU dogradi, da bi bil bolj stabilno ekonomsko okolje tudi za periferne države. Prav tako je nujno, da Slovenija zgradi svoje lastne obrambne mehanizme ekonomske stabilnosti, da ne bi bila prepuščena na milost in nemilost morebitnih šokov iz okolja. Države evroobmočja so razdeljene na države centra in države periferije, zato EMU nanje deluje asimetrično.

Zadolženo gospodarstvo

Vprašanje, ki si ga vsi zastavljajo, je, zakaj je Slovenijo recesija tako zelo prizadela? Eden od odgovorov je, ker je bilo gospodarstvo preveč zadolženo! To ni pojav iz časa sedanje krize, ampak je nastal že prej, v obdobju 2003–2008. V tem času je slovensko gospodarstvo sicer hitro raslo, vendar se je pri tem pospešeno zadolževalo in slabilo obrambne mehanizme pred morebitnimi krizami.

Visoko zadolženost je mogoče razlagati s tremi razlogi. Prvi razlog je v lastnikih. V postopku privatizacije družbenega premoženja je slovensko gospodarstvo dobilo lastnike brez kapitala – lastnike, ki so zgolj titularni. Zato so podjetja podkapitalizirana in brez rezerv. Dolžniško financirajo ne samo tekoče poslovanje, temveč tudi investicije.

Drugi razlog je posledica uvedbe evra. Menjalni tečaj evra je za Slovenijo previsok, zaradi česar je izvozno manj konkurenčna. Po drugi strani je Slovenija izgubila tečajno zaščito pri izvozu znotraj evroobmočja, kar je razkrilo, da je podpovprečno produktivna, z višjimi stroški in torej manj konkurenčna na trgih v evroobmočju. Zato ima velik primanjkljaj na tekočem računu plačilne bilance v trgovini z državami znotraj evroobmočja. Leta 2008 je imela Slovenija kot celota primanjkljaj okrog dve milijardi evrov, v trgovini z evroobmočjem pa kar štiri milijarde. Ta primanjkljaj je financirala s krediti. Tako je nastal visok zunanji dolg. Tudi na splošno velja, da imajo periferne države v trgovini znotraj območja evra primanjkljaj v tekočih transakcijah plačilne bilance, centralne države, zlasti Nemčija, pa presežek. Primanjkljaj so periferne države financirale s posojili iz centralnih držav, ki so sicer imele presežke v plačilni bilanci.

Tudi tretji razlog za veliko zadolženost lahko pripišemo učinkom, povezanim s prevzemom evra. Z vstopom v evroobmočje je tudi Slovenija dobila nizke obrestne mere. Te na eni strani destimulirajo prihranke, na drugi strani pa spodbujajo investicije v osnovna sredstva in finančne naložbe. Tako nastane razlika med investicijami in prihranki, ki se pokriva z zadolževanjem v tujini.

Vse te potrebe po kreditih so financirale banke. Vendar tudi banke niso imele dovolj svojega kapitala in depozitov za takšen obseg posojil. Zato so se tudi same zadolževale pri tujih bankah in finančnih institucijah. To je bilo mikroekonomsko upravičeno, saj so bila posojila na razpolago po nizki ceni in v skoraj neomejenem obsegu, dokler je to trajalo.

Kriza je razblinila dolžniški balon. Podjetja zaradi krize realnega sektorja niso bila več sposobna odplačevati svojih kreditov, banke pa so se soočile s slabimi terjatvami do kreditojemalcev. Sočasno pa so morale odplačevati svoje dolgove do kreditodajalcev, predvsem v tujini, in se razdolževati. Povrh tega je Banka Slovenije zahtevala dokapitalizacijo bank. Pa še depoziti so začeli usihati, ker so se začeli umikati v tuje banke. Banke so krčile svojo kreditno aktivnost in potrebovale dodatno dokapitalizacijo zaradi slabitve slabih terjatev. Nastal je kreditni krč. V letih 2009–2011 je bila rast kreditov v povprečju negativna, v letih 2007–2008 pa je bila 29-odstotna.

Bančna kriza je nekatere periferne države evroobmočja zelo močno prizadela, najbolj Irsko, tudi Španijo. To je postal problem celotnega evroobmočja. EMU ni bil sposoben preprečiti bančno-finančne krize, ker je nedograjen za delovanje v kriznih razmerah.

Zadolžena država

V nasprotju z zadolževanjem gospodarstva in bank v času pred krizo (2003–2008) se slovenska država ni tako zadolževala. Kriza javnih financ in javnega dolga je nastala šele z recesijo leta 2009. Visok primanjkljaj v javnih financah je nastal leta 2009 (2,1 milijarde evrov oziroma 6 odstotkov glede na BDP), visok javni dolg pa leta 2011 (17 milijard evrov oziroma 47 odstotkov glede na BDP). Za krizo javnega dolga sta dva razloga: neusklajenost med javnofinančnimi prihodki in odhodki ter vloga države kot lastnika v skrajni sili oziroma v zadnji instanci.

Kar se prvega razloga tiče, to je neusklajenosti med javnofinančnimi prihodki in odhodki, ni treba pisati. To je tradicionalni vidik, kjer se sledi izravnanemu proračunu in fiskalni disciplini v skladu z nemškim modelom.

Zanimiv je drugi razlog za težave z javnimi financami in državnim dolgom. Gre za vlogo države kot lastnika v skrajni sili. To je nov problem javnih financ. V javnofinančnem primanjkljaju sektorja države se pojavljajo postavke, ki niso povezane z javno porabo, temveč so odraz zadolženosti podjetij in bank. Imamo namreč podjetja z lastniki brez kapitala; v času krize se dolgovi podjetij prenesejo na banke. Tudi banke imajo lastnike brez kapitala; v času krize banke ne morejo propasti, ker so infrastruktura gospodarstva. Zato se dolgovi bank prenesejo na državo. Tudi država nima rezerv, zato se mora zadolževati. Ker se država znotraj evra ne more zadolžiti, mora po kredite na kapitalske trge. Slednji izkoristijo slabost držav s težavami in zahtevajo visoke donose. Obrestne mere se začnejo razlikovati glede na premijo za tveganje.

Sistem, ki v recesiji to le poglablja

V obdobju 2009–2011 nastane nov položaj. Imamo EMU z diferenciranimi obrestnimi merami; periferne države imajo visoko, centralne pa nizko obrestno mero. Tok kapitala se preusmeri; če je pred recesijo tekel iz centralnih v periferne države, v času krize teče nazaj iz perifernih v centralne države. To vodi do poglabljanja krize v perifernih državah. Sistem evra deluje prociklično. V času konjunkture je spodbujal konjunkturo, v času recesije pa slednjo poglablja.

Na ravni EU in EMU iščejo rešitve za izhod iz krize na dveh področjih: v bančni in fiskalni uniji.

Bančna unija. Na ravni EMU so v razpravi tri vrste ukrepov za stabilizacijo bank. Okrepljena naj bi bila regulacija bank na nadnacionalni ravni, kjer bi večjo vlogo dobila Evropska centralna banka (ECB). Ustanovljena naj bi bila shema ali sklad za zavarovanje depozitov na ravni EMU. Velika pozornost se posveča ustanovitvi mehanizma oziroma sklada za stabilizacijo bančnega sistema. To nalogo bi lahko opravljal pravkar ustanovljeni Evropski stabilizacijski mehanizem (ESM). Ta bi lahko kreditiral banke in jih po potrebi tudi dokapitaliziral. Dolgovi bank se torej ne bi več pretvarjali v državne dolgove. Ideja bančne unije je, da nacionalne države ne bi bile več pristojne za bančni sektor na njihovem ozemlju. Pri teh zamislih je kljub vsemu treba biti previden. Vprašanje namreč je, kdo bo postal lastnik bank v perifernih državah? ESM, velike banke iz osrednjih držav?

Fiskalna unija. Evropska komisija išče rešitev za večjo fiskalno disciplino, ki jo je doslej uveljavljal pakt stabilnosti in rasti. Dosegla je razširitev fiskalnega pakta s fiskalnim kompaktom, ki zagovarja večji nadzor na nacionalnimi ekonomskimi politikami in proračuni ter strožja fiskalna pravila glede proračunskega deficita in državnega dolga. Na ravni EMU pa se ukvarjajo z vprašanjem, kako rešiti likvidnost in solventnost nacionalnih proračunov, da države ne bi bile tako izpostavljene kapitalskim trgom in grožnji bankrota. Ena od zamisli je, da se ustanovi poseben stabilizacijski sklad, kamor bi se države v stiski lahko obrnile. Konkretizacija te zamisli je ustanovitev ESM, evropskega stabilizacijskega mehanizma. Pojavljata se dve različici, kako bi se ta financiral. Ena možnost je, da denar za ESM zagotovijo države članice EMU iz svojih javnih sredstev; ta različica se zdaj uveljavlja. Druga možnost pa je izdaja evrskih obveznic, za katere bi jamčile članice EMU. Za zdaj še ni soglasja o tej različici. V ozadju pa bi stala ECB, ki naj bi v skrajni sili vendarle prevzela vlogo posojilodajalca državam članicam in zagotavljala obstoj EMU.

Kaj sploh lahko naredi država?

Na nacionalni ravni bi bilo treba vzpostaviti mehanizem, ki bi se navezoval na institucionalni mehanizem bančne in fiskalne unije na ravni EU in EMU. Institucije nadzora in stabilnosti na ravni evra naj delujejo na nacionalno raven posredno prek nacionalnih institucij nadzora in stabilnosti. Zagovarjali bi lahko zamisel, da nadnacionalna raven EMU posreduje na nacionalni ravni samo v skrajni sili, in to posredno prek nacionalnih institucij, sicer delujejo nacionalne institucije. Zato je treba take institucije vzpostaviti. To je naloga vlade.

Za stabilizacijo bank bi bilo treba okrepiti regulacijo bank na nacionalni ravni z osrednjo vlogo Banke Slovenije (BS), okrepiti nacionalno shemo zavarovanja depozitov in ustanoviti nacionalni sklad za stabilizacijo bank. Predlog vlade o ustanovitvi družbe za upravljanje terjatev bank s skladom za stabilnost bank bi se dalo uporabiti v tem kontekstu.

Kar se fiskalne discipline tiče, slovenska vlada tesno sledi navodilom evropske komisije. Fiskalno načelo dolgoročno izravnanega proračuna bi lahko šlo v ustavo, fiskalna pravila o primanjkljaju, javnem dolgu in o deležu javnih izdatkov v BDP pa v zakon in programske dokumente. Lahko bi ustanovili tudi fiskalni svet, ki bi bil samostojen; politično, finančno, kadrovsko, strokovno. Ocenjeval bi fiskalno politiko v celoti in vsako leto objavljal fiskalno poročilo o stanju javnih financ in o fiskalni politiki. Fiskalni svet bi bilo treba navezati tudi na nadzorne institucije na ravni EU. Ta svet naj bi presojal tudi ukrepe in dejanja EU oziroma evropske komisije, ki imajo javnofinančne posledice za Slovenijo in EU kot celoto.

Kar se tiče vloge slovenske države kot lastnika v zadnji instanci, se sedanja vlada poskuša te vloge otresti. Leta 2011 se je v javnofinančnem primanjkljaju pojavilo 460 milijonov evrov, ki so bili namenjeni dokapitalizaciji (NLB, Adria Airways) in pomoči gospodarstvu (železnica). To se pojavlja v proračunu na računu B: račun finančnih terjatev in naložb. Nova vlada se je odločila, da ne bo več aktivna na tem računu. V letih 2012–2014 ga namerava znižati za več kot 500 milijonov evrov (okrog 1,5 odstotka BDP). Vlada se torej hoče otresti vloge lastnika v skrajni sili. Kdo bo potem prevzel to vlogo? Kaj bo z bankami? Kaj s podjetji?

Najprej je vlada zagovarjala stališče, naj propadejo ali pa naj se jih proda. Nato je ponudila obvozno nadomestno rešitev, čeprav ni povsem jasno, ali se je tega zavedala. Vlogo prestrukturiranja gospodarstva in stabilizacije bank naj bi prevzela slovenski državni holding in družba za upravljanje terjatev bank s skladom za stabilnost bank. Država ne bi bila več neposredno udeležena, temveč bi bila v ozadju kot usmerjevalec in porok.

Bistveno je, da dejavnosti slovenskega državnega holdinga in sklada za stabilizacijo bank ne bi več puščale sledi v državnem proračunu. Je to resnična ali zgolj navidezna rešitev? Vlada premalo utemeljuje svoje predloge, da bi bilo mogoče razbrati pravi namen.

Skratka, Slovenija bi morala zgraditi svoje mehanizme, ki bi na nacionalni ravni dopolnjevali institucije in mehanizme evropske bančne in fiskalne unije. Sicer se lahko zgodi, da bo povsem izgubila pristojnosti in zmogljivosti za vodenje ekonomske politike na ravni države. Ni upravičeno pričakovati, da bo nekdo zunaj bolje skrbel za ekonomske interese države kot Slovenija sama.