Zakon razpuščenega parlamenta

Nekje okoli leta 2020. Državnemu zboru ne uspe izvoliti predsednika vlade in predsednik republike ga razpusti. Razpuščeni parlament se predsedniku maščuje tako, da s spremembo ustave njegovo funkcijo ukine in ga nadomesti s kolektivnim predsedstvom, ki ga voli državni zbor sam. Razpuščeni poslanci, da bi se izognili izgubi službe, razveljavijo tudi predsednikove akte, skupaj z aktom o razpustitvi in aktom o razpisu predčasnih volitev. Nato nemoteno še nekaj let nadaljujejo zakonodajno funkcijo.

Se sliši nemogoče? Da, pod vsako drugo ustavo. A ne pod slovensko, če bo ustavno sodišče pri razlagi pojma »razpuščen« sledilo stališčem tistih, za katere je naš ustavni sistem tako »specifičen«, da so primerjave s tujimi sistemi »neuporabne«.

Po lanskem razpustu državnega zbora je ta nadaljeval delo in sprejel vrsto odločitev, tudi pet zakonov. Ustavno sodišče bo v ponedeljek javno razglasilo, ali so te odločitve ustavne. V svetu je jasno, kaj pomeni »razpuščen parlament«. Eden od elementov načela delitve oblasti je sistem zavor in ravnovesij, po katerem ena veja z ustavnim institutom lahko ustavlja oziroma zavira drugo. Tako lahko, ko zakonodajna veja ne uresničuje svojih nalog, šef izvršilne veje, bodisi kralj ali predsednik republike, razpusti zakonodajno vejo in ji s tem odvzame zakonodajno pristojnost. Bistvo razpusta je v odvzemu pristojnosti. Da se prepreči prevzem in zloraba oblasti, se razpuščeni poslanci ne smejo več sestati. Ker se zavedajo nevarnosti, ki bi grozile ob sestajanju razpuščenih poslancev v napetem ozračju po razpustu, v številnih državah poslanci (vključno z najstarejšim parlamentom, to je angleškim) po razpustu ne smejo niti vstopiti v stavbo parlamenta. V Avstriji, Franciji in v tistih nemških deželah, v katerih poznajo razpust, v stavbo lahko vstopijo, ne morejo pa imeti sej in odločati. Matthew Kroenig z univerze Georgetown, eden največjih poznavalcev parlamentov v svetu in sourednik knjige The Handbook of National Legislatures, ki predstavlja pristojnosti približno dvesto parlamentov z vsega sveta, piše, da ne pozna parlamenta, ki bi po razpustitvi lahko nadaljeval sprejemanje zakonov.

Razpust, kot ga razumejo v svetu, je imel v mislih tudi naš ustavodajalec. Iz pripravljalnega gradiva je razvidno, da so avtorji ustave razumeli razpust tako, da DZ po razpustu nima nobenih pristojnosti in tudi predsednika DZ ni oziroma nima nobenih pristojnosti. Nikjer v magnetogramih in gradivih ustavne komisije v letih 1990 in 1991 ni nihče niti omenil ali pomislil na to, da bi DZ imel kakršnokoli pristojnost po razpustu. Stališče, da v času razpusta predsednik DZ ne more niti razpisati volitev predsednika republike, je razvidno na primer iz izjave dr. Cirila Ribičiča pred komisijo za ustavna vprašanja skupščine RS:

»Pri 103. členu malenkost po mojem še manjka. Prvi odstavek, da je treba razpisati volitve za novega predsednika republike v 15 dneh po prenehanju funkcije. Treba je rešiti problem, kaj v primeru, če je v tem času državni zbor razpuščen. Namreč, ker razpisuje predsednik državnega zbora. Če bi bil pa državni zbor v tem času razpuščen, lahko nastopi neki vakuum. Predlagam, da tu komisija poišče primerno rešitev.«

Iz gradiv je jasno, da so avtorji Ustave razumeli razpuščen parlament kot parlament brez vseh pristojnosti. Med pripravo besedila Ustave se je zgodilo le enkrat, da je eden od članov komisije predlagal, da bi predsednik DZ v času razpustitve parlamenta obdržal eno od pristojnosti. Pa še v tem primeru ni šlo za pristojnost, povezano s parlamentom, ampak pristojnost nadomeščati predsednika republike, ko tega ni ali je zadržan. In niti v tem primeru predlog ni dobil podpore.

Dr. France Bučar, takratni predsednik ustavne komisije in skupščine ter eden vodilnih avtorjev naše ustave, je pred kratkim pravilno komentiral, da bo ustavno sodišče imelo težavo pri razveljavljanju morebitnih zakonov razpuščenega parlamenta, saj nikoli niso začeli veljati, saj jih ni sprejel noben obstoječ organ; jih namreč sploh ni.

Zmedo v razumevanje razpusta vnaša ustavna določba tretjega odstavka 81. člena ustave, po kateri se mandatna doba prejšnjega državnega zbora »konča s prvo sejo novega državnega zbora«. Določba je v nasprotju s smislom razpusta. Mogoče jo je razlagati tako, da zaradi nje pravega razpusta z odvzemom pristojnosti v Sloveniji ne poznamo in DZ, v nasprotju z drugimi svetovnimi zakonodajnimi telesi, lahko tudi po razpustu delo nemoteno nadaljuje. Druga možnost je razlaga, da se določba nanaša le na redne volitve, na predčasne volitve pa ne, tretja pa, da gre pri razpuščenem DZ le za formalno trajanje mandata do prve seje novega parlamenta, nima pa razpuščeni organ v tem času zakonodajnih pristojnosti.

Čeprav pomen izraza »razpuščen« v svetovni ustavnopravni teoriji in praksi ni sporen, se nekateri parlamenti ne dajo. Poslanci skupščine Kosova in parlamenta države Sierra Leone se z razpustoma v letih 1990 in 2007 niso strinjali in so še naprej sprejemali odločitve. V obeh primerih odločitve niso bile veljavne.

Zadnja od držav, v kateri se je razpuščeni parlament sestajal, in kot kaže tudi edina, v kateri so njegove odločitve veljavne, je Latvija. Ta pozna t. i. delni razpust, pri katerem razpustitelj po razpustu odloči, katere pristojnosti lahko parlament obdrži in katere zakone lahko po razpustu sprejema. V Latviji se parlament po razpustu na lastno pobudo ne more več sestati, čeprav po ustavi pristojnosti še ima. Lahko pa sejo parlamenta po razpustu skliče razpustitelj, predsednik republike, a v tem primeru on pripravi dnevni red seje in sejo vodi. Julija 2011 je bil tako razpuščen latvijski parlament in ta je še 8. septembra, le devet dni pred volitvami (te so bile 17. septembra), spreminjal celo volilno zakonodajo (podaljšal čas odprtja volišč, kršitve pravil financiranja volilne kampanje določil za kazniva dejanja z visokimi zagroženimi zapornimi kaznimi ipd.).

Slovenija je šla ob lanskem razpustu še korak dlje od Latvije. Ker je do leta 2011 Slovenija sledila razumevanju razpusta, kot ga pozna ves svet, je razumljivo, da poslovnik DZ ni razlagal izraza »razpuščen« niti ni opredeljeval pristojnosti razpuščenega parlamenta. Kolegij predsednika DZ pa je nekaj dni pred lanskim razpustom brez kakršnekoli podlage v ustavi ali poslovniku sprejel sklep, da DZ ob razpustu ne bo prenehal delati, ampak bo obdržal nekatere pristojnosti, predvsem glede nujnih zadev.

Po razpustu je kolegij sprejel nov sklep, s katerim je državnemu zboru podelil tudi pristojnost, da ta lahko po razpustu glasuje o zakonih, na katere je državni svet izglasoval veto. Vladi so njeni pravniki predlagali, naj v postopku pred ustavnim sodiščem sodeluje z mnenjem, po katerem se z razpustom ne spremeni nič in ima razpuščeni DZ »še vedno polno ustavnopravno pooblastilo za opravljanje svojih funkcij, lahko pa se samostojno odloči, ali se politično samoomeji ali ne, pa še takrat se postavi vprašanje, ali bi smela poslanska večina omejiti posameznega poslanca«. Vlada, pametno, mnenja ni sprejela in se nato ni opredelila do zahteve pred ustavnim sodiščem.

Po njihovem mnenju je državni zbor kljub razpustu »nedvomno imel tudi polno pristojnost opravljanja zakonodajne funkcije« do začetka dela novoizvoljenega parlamenta, pri tem pa jim je v oporo prej citirana določba 81. člena ustave. Primerjave slovenske ureditve s tujino mnenje zavrača kot »pretežno neuporabne«, saj ima slovenska ustava »svoje specifične določbe«. Avtorji mnenja specifičnost slovenske ustavne ureditve potrdijo še s poukom, da »ne obstaja 'en ustavni model', ki daje vedno iste odgovore na določena vprašanja, saj drugače ne bi bilo smisla, da ustavodajalec sprejema lastno ustavo, lahko bi jo tudi v celoti prepisal ali se skliceval na ustavo druge države«.

Državni zbor v postopku pred ustavnim sodiščem sodeluje z blažjim stališčem, po katerem iz narave razpusta izhaja, da državni zbor v času po razpustu »izvaja svoje pristojnosti v bistveno omejeni meri«. Odločanje o zakonih, na katere je državni svet izglasoval veto, pa po mnenju državnega zbora spada med nujne zadeve, saj je glasovanje o teh zakonih po 91. členu ustave za državni zbor dolžnost.

Med slovenskimi pravniki so se ob razpustu jeseni 2011 pojavile različne razlage pojma razpust. Po eni se razpust razume podobno kot v drugih državah, torej tako, da se parlament ne more več sestati. Po drugi, ki jo zastopa DZ, bi ta lahko opravljal nekatere nujne naloge, mednje pa spadajo tudi vnovična glasovanja o zakonih, na katere je državni svet izglasoval veto. Po mnenju tretjih so posledice »razpusta« podobne »tekočim poslom«. Tu velja dodati, da ustava pojma jasno ločuje. Za vlado določa, da po izglasovani nezaupnici opravlja »tekoče posle«, za DZ pa tega ne določa, ampak pravi, da je »razpuščen«. Po četrtem razumevanju, ki se je pojavilo s prej omenjenim mnenjem vladnih pravnikov, parlament po razpustu lahko nadaljuje delo, kot da se ni zgodilo nič.

Absurdna situacija z začetka članka se morda res zdi neverjetna. A nevarno je že, če se ponovi Latvija, kjer je razpuščeni zakonodajalec spreminjal pravila volitev devet dni pred glasovanjem.

Morda se na prvi pogled zdi tudi neverjetno, da bi poslancem, ki niso bili sposobni izvoliti predsednika vlade, po razpustu uspelo najti soglasje za druge odločitve. A ob lanskem razpustu DZ se je pokazalo, da se poslanci tudi ob popolnem razkolu znajo povezati, ko gre za prikazovanje moči nasproti drugim organom. Razpuščeni poslanci so bili zelo enotni, ko je bilo treba poteptati veta državnega sveta ali ko se je pojavilo vprašanje pristojnosti razpuščenega parlamenta.

Desetletja so nas oblast in njeni pravniki prepričevali, da je naš ustavni sistem nekaj tako specifičnega, da morajo imeti svoboda izražanja in druge temeljne človekove pravice pri nas povsem drug pomen kot v demokratičnem svetu. Do nedavnega so nas sodišča prepričevala, da smo tako specifični in naši pravni problemi tako kompleksni, da desetletja trajajoči sodni postopki ne kršijo načel poštenega postopka. V obeh primerih smo se naučili, da je bolje slediti izkušnjam starejših demokracij kot iskati specifičnost.

V ponedeljek bo ustavno sodišče razglasilo, ali izraz »razpuščen« pomeni v Sloveniji enako kot drugod po svetu ali kaj drugega, morda nekaj podobnega kot »tekoči posli«, ali pa celo, kot predlagajo nekateri, ne pomeni nič.