Med pravicami otrok in policijskimi pooblastili v šoli

V javnih polemikah o varnosti otrok se je senca dvoma v poletnem času prevesila nad novelo zakona o osnovni šoli (ZOsn-L), ki jo je državni zbor sprejel 4. julija. Na eni strani so zagovorniki otrokovih pravic, ki zakonske določbe zaskrbljeno primerjajo s policijskimi pooblastili. Na drugi strani zagovorniki teh istih določb pravice otrok utemeljeno povezujejo s potrebo po varnosti v šolskem prostoru. Pri prvih in drugih kaže, da jim je skupna etika skrbi in odgovornosti za otroke. Kaj je potem vzrok, kako ga skupaj predelati, da bo uporaba zakona v praksi potekala brez odvečnih nesoglasij in dvomov?

ZOsn-L določa razmeroma kratke roke za prenos (implementacijo) zakonske ureditve v šolski prostor. Dvom, da šole tega ne bodo zmogle do 1. novembra letos, ko se iztečejo zakonski roki za usklajevanje šolskih pravil in vzgojnega načrta, ki je po novem sestavina letnega delovnega načrta, je po mojem odveč. Tega nihče drug ne zmore bolje in natančneje opraviti kot šolsko osebje, učenci in starši, na katere se ZOsn-L obrača. Za dobro organizirano vodstvo in šolsko osebje je to po izkušnjah le še ena šola v naravi, za učence igra opolnomočenja pri praktičnem pouku državljanske etike in šolske demokracije v oddelčnih skupnostih, za starše enkratna priložnost, da v vlogi članov in članic šolske skupnosti dodatno poskrbijo za varnost svojih otrok z utrjevanjem demokratičnih, pravnih in etičnih povezav med šolskim, družinskim in lokalnim ekosistemom.

Za varnost otrok in šolskega prostora pa bi bilo po mojem najslabše, če bi šole ravnale tako kot tisti državni organi, organi lokalne samouprave in organizacije z javnimi pooblastili, ki svoje primarne zakonske dolžnosti pri izdelavi in usklajevanju podzakonskih predpisov in notranjih aktov za plačilo prenašajo na zunanje izvajalce. Še tako dober predpis ali splošni akt, ki ga pripravi nekdo tam zunaj, je v izhodišču zapravljena priložnost za dragocene izkušnje, kompetence in veščine praktične (operativne) razlage in uporabe zakona v konkretnih primerih.

Od razumne previdnosti k namenu in kontekstu uporabe zakona

Med določbami ZOsn-L je največ pomislekov izrečenih proti pregledu in odvzemu osebnih predmetov učencu. Ureditev tega zakonskega ukrepa se z okrajšavami glasi: Če zaposleni na šoli sumi, da učenec v šolskem prostoru uporablja elektronske naprave ali poseduje predmete, katerih uporaba je z zakonom prepovedana ali so lahko nevarni za življenje ali zdravje ljudi, učenca pozove, da jih izroči. ZOsn-L v isti določbi ureja, kako naj zaposleni ravna, da pri tem spoštuje zakonitost in dostojanstvo učenca.

Beseda »sum« je spoznavni standard, po katerem šolsko osebje na podlagi zakona presoja okoliščine in indice, da učenec uporablja ali poseduje nedovoljene predmete. Učenca je najprej treba seznaniti s pregledom in ga pozvati k prostovoljni izročitvi predmetov. Govorimo o ozaveščeni privolitvi (ang. informed consent). Učenec mora biti o pregledu in pozivu k izročitvi predmetov seznanjen na način, ki je primeren za njegovo starost in zrelost. Če se učenec na poziv ne odzove ali mu nasprotuje, šolsko osebje obvesti starše in po svoji presoji nadaljuje s pregledom. Kadar so podani razlogi za sum, da so sumljivi predmeti uporabljeni v pripravah ali pri izvrševanju kaznivih ravnanj oziroma pridobljeni na ta način, ZOsn-L zahteva, da mora šola o tem obvestiti policijo.

Po jezikovni analizi zakonskih določb se zdi upravičena bojazen, da je beseda »sum« krhka ločnica med vzgojno in izobraževalno vlogo šole ter policijskimi pooblastili in dokaznimi standardi kaznovalnega prava. Ta bojazen, v kateri se zrcali razumna skrb za pravice otrok v nadzorstvenih in kaznovalnih postopkih, ni nikoli odveč. Stališče, ki določbe ZOsn-L o pregledu in odvzemu predmetov učencu povezuje s policijskimi pooblastili in dokaznimi standardi kaznovalnega prava, pa je kljub vsemu pretirano. Zato mora celovita (integralna) razlaga ob jezikovni metodi upoštevati namen in (šolski) kontekst uporabe zakona.

Nevarnosti poenostavljene razlage, ki s primerjavo policijskih pooblastil in dokaznih standardov kaznovalnega prava meče senco dvoma na ukrepe za varnost v šolskem prostoru, sta se v zakonodajnem postopku zavedala tudi predlagatelj in zakonodajalec. Sistemska zahteva določbe, s katero se začenja IV. C poglavje o varnosti v šolskem prostoru, pravi, da mora šola ob dolžnem spoštovanju dostojanstva učenca varovati vrednote vzgoje in izobraževanja z zagotavljanjem varnega in spodbudnega učnega okolja. Integralna razlaga zakonske ureditve varnega in spodbudnega okolja v 2. in 2. a členu zakona o financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) potrjuje, da varnostnih ukrepov v ZOsn-L niti po namenu niti po vsebini ni mogoče primerjati s policijskimi pooblastili in dokaznimi standardi kaznovalnega prava.

Kaj pa sum, kaj ta beseda pomeni za uporabo določb ZOsn-L o pregledu in odvzemu osebnih stvari učencu v konkretnih primerih? Vnaprejšnjega in enoznačnega odgovora ni. Od primera do primera je treba skrbno presojati, kaj je tisto, kar bi v danih razmerah vsakega povprečno razumnega človeka prepričalo, zakaj ravno ta konkretni primer vzbuja sum, da posest in uporaba določenih predmetov v šolskem prostoru nista dovoljeni, sta nevarni in prepovedani.

Ker raba besede sum v konkretnih primerih ni niti goli jezikovni niti logični pravni način sklepanja, temveč oboje in še kaj več, so naslovniki zakonskih določb tisti, ki besedo od primera do primera znova napolnijo z vsebino in pomenom. Pri tem so bolj kot gola jezikovna razlaga pomembne okoliščine konkretnega primera (kontekst) in izkušnje, ki so v praksi vselej povezane s pripadnostjo določenim vrednotam in predanostjo etičnemu delovanju za uresničevanje namena in strateških ciljev zakona.

V primeru ZOsn-L je glavni namen varnost otrok in drugih oseb, njihovega življenja in zdravja ter osebnega in skupnega premoženja v šolskem prostoru. Šolsko osebje in učenci, starši, pa tudi predstavniki države in lokalne samouprave v šolskih organih upravljanja (šolska skupnost), najbolje vedo, kaj v šolski praksi pomeni varno in spodbudno učno okolje. ZOsn-L jim v 16. členu daje jasna navodila, kako naj v pravilih šolskega reda sami, upoštevajoč družbeno vlogo, vrednote in zajamčeno avtonomijo šole, poskrbijo, da zakon s pripadnostjo vrednotam šole in predanostjo etičnemu delovanju za varnost v šolskem prostoru uporabljajo v praksi. Ponovno poudarjam, da tega nihče drug ne zmore bolje in natančneje opraviti kot vrednotam šole pripadni in etičnemu delovanju predani članice in člani šolske skupnosti, šolsko osebje, učenci in starši.

Vzpostavitev varnostnega sistema šole

Predlagatelj ZOsn-L je v obrazložitvah zakonodajnega gradiva zapisal, zakonodajalec pa v zakonodajnem postopku sprejel, da bodo učenci ob tem, kar je glavni namen vzpostavitve varnostnega sistema šole, krepili ustvarjalnost, kritično mišljenje in zavest tudi o vplivu digitalnih tehnologij na družbo: »S povezovanjem računalniških in digitalnih znanj, pridobljenih pri ostalih šolskih predmetih, bomo učence pripravljali na prihodnost, jih spodbujali k aktivni vlogi in samozavestnemu delovanju v sodobnem digitalnem okolju.«

Celovito zagotavljanje varnosti otrok pa ob vseh koristih sodobnega pristopa za šolo prihodnosti mora računati še s škodljivimi posledicami tehnološkega razvoja, na primer od spletnega nasilja in kriminala do kognitivne preobremenjenosti in zasvojenosti otrok z digitalnimi tehnologijami. Namen notranjega varnostnega sistema šole torej ni uporaba policijskih pooblastil in kazenskega prava, temveč funkcionalno ravnotežje med zahtevo po varnosti v šolskem prostoru in takšno organizacijo izobraževalnega procesa v šoli prihodnosti, ki vsem učencem pod enakimi pogoji zagotavlja varno in spodbudno učno okolje in jim dovoljuje določeno mero samostojnosti, skladno z njihovo starostjo in zmožnostmi.

ZOsn-L je pri vzpostavitvi in delovanju celovitega varnostnega sistema šole v notranjem in zunanjem okviru šolskega prostora povezan še z drugimi področnimi predpisi ter s kriminalitetno politiko države (ReNPPZK24–28, četrto in sedmo poglavje): »Zagotavljanje varnega in spodbudnega učnega okolja je tesno povezano z zagotavljanjem javne varnosti v lokalnem okolju, zato je pristop, ki vključuje sodelovanje zaposlenih v vzgojno-izobraževalnih zavodih, staršev, lokalnih oblasti, policije in drugih deležnikov, nujen del programov javne varnosti v lokalnih skupnostih.«

Kolikor s pričakovanim zaupanjem v javne institucije lahko rečemo, da je ministrstvo za vzgojo in izobraževanje v vlogi predlagatelja ZOsn-L odgovorno opravilo svojo dolžnost pri normativnem urejanju notranjega sistema varnosti v šolskem prostoru, so na drugi strani toliko bolj odprta vprašanja, kako je z varnostjo otrok v zunanjem okviru, na medministrski in lokalni ravni. Odgovornost staršev, ki jih ZOsn-L s kazenskimi določbami in zagroženimi globami opominja na njihove dolžnosti, puščam za neko drugo priložnost. S primeri dobre prakse sodelovanja med osnovno šolo in svetom staršev na kratko lahko rečem, da se ozaveščeni starši še kako zavedajo svoje odgovornosti, ne iz strahu pred ZOsn-L, ampak po svoji vesti in poslanstvu starševstva pri razvoju in zagotavljanju varnosti otrok.

Medministrska raven z vertikalami varnosti v družinskem in lokalnem okolju

V času, ko je v državnem zboru potekal zakonodajni postopek za sprejetje ZOsn-L, smo skladno s smernicami zakonodajne politike države, opredeljene z resolucijo o normativni dejavnosti (ReNDej), analizirali medministrske povezave z vertikalami javne varnosti v družinskem in lokalnem okolju. V analizo so bila z osrednjo vlogo ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti vključena še druga ministrstva, ki s svojimi pristojnostmi sodelujejo pri zagotavljanju varnosti otrok.

Rezultati so ob upoštevanju uradnih ocen varnosti in duševnega zdravja otrok pokazali, da so za vzpostavitev oziroma za posodobitev celovitega sistema potrebni novi, spremenjenim družbenim in varnostnim razmeram primerni ukrepi. Glede tega moram posebej poudariti, da sistemska zaščita otrok v položaju žrtev in ogroženih prijaviteljev nasilja tudi po izkušnjah s konkretnimi primeri ni ustrezna. Pridobitev statusa zaščitene osebe je po zakonu o zaščiti prijaviteljev (ZZPri) in po direktivi EU št. 2019/1937 vezana na delovnopravno razmerje oziroma na delovno okolje. Če vzamemo delovno okolje zaposlenih v šolah, je to hkrati učno in bivalno okolje otrok. Ko je skupno okolje ogroženo, so vsi izpostavljeni enaki nevarnosti, otroci zaradi svoje ranljivosti celo bolj kot odrasli.

Resda so njihovi varnosti namenjeni drugi predpisi in ukrepi, vključno s temi, ki jih ureja ZOsn-L, vendar to ne rešuje problema in ne zmanjšuje nevarnosti, da so otroci in z njimi povezane osebe glede pravic do zaščite, tako kot so po ZZPri zagotovljene zaposlenim, v neenakem pravnem položaju. Kakovostna zaščita bi na drugi strani morala zagotavljati sorazmerno zaščito tistim osebam, ki so pri zlonamernih, anonimnih in drugih škodljivih prijavah prav tako tarče (psihičnega) nasilja. O enakosti pred zakonom enih in drugih, žrtev nasilja in ogroženih prijaviteljev ter žrtev zlonamernih prijav, bi lahko govorili šele takrat, ko bi sistemski predpis, na primer zakon o preprečevanju nasilja v družini (ZPND), na enak način, tako kot ZZPri določa za prijavitelje z delovnopravnim statusom, urejal zaščito otrok v družinskem, šolskem in lokalnem okolju.

Pravilnik o obravnavi nasilja v družini za šole in druge vzgojno-izobraževalne zavode, sprejet na podlagi 10. člena ZPND, podrobneje ureja le odzivne ukrepe, ko je otrok žrtev nasilja. O tem, kako ukrepati, ko razmere s tveganjem nasilja in kaznivih dejanj terjajo učinkovito zaščito, ne čakajoč, da otrok postane žrtev, pravilnik molči. Ker je bil sprejet na podlagi ZPND, je zagotavljanje varnosti otrok v šolskem prostoru pred nasiljem z vzroki v družinskem okolju funkcionalno bolj odvisno od ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ) kakor od samega ZOsn-L.

Analiza medministrske ravni z osrednjo vlogo MDDSZ je opozorila na večstransko, intersekcijsko neenakost otrok in z njimi povezanih oseb v položaju žrtev in ogroženih prijaviteljev nasilja. Starši, ki jim ZOsn-L nalaga večjo odgovornost, imajo v vlogi MDDSZ priložnost, da tudi z zahtevo po demokratičnem vključevanju svojih predstavnikov v potekajočo pripravo programa za otroke 2026–2031, ki je strateški dokument države za otroke, podprt z dokaj obsežnim financiranjem z javnimi sredstvi, pripomorejo k večji varnosti in prihodnosti svojih otrok.

Ko vse to, kar predstavlja medministrska raven z vertikalami javne varnosti, pogledamo skozi prizmo ekoloških teorij s horizontalnimi povezavami (simbiozo) družinskega, lokalnega in šolskega okolja ter družinsko politiko države, družini in otrokom prijazne družbe, je pri vzpostavitvi celovitega sistema varnosti otrok treba računati s kopico dejavnikov tveganja nasilja in drugih odklonskih dejanj, ki z vsemi posebnostmi v vertikalnih in horizontalnih povezavah ekosistemov družinskega, šolskega in lokalnega okolja pritiskajo na ranljivost otrok.

Kriminalitetna politika države (ReNPPZK24–28) z oceno varnostnih razmer opozarja, da bi morale šole in drugi vzgojno-izobraževalni zavodi vzpostaviti svoj notranji varnostni sistem tako, da je hkrati vpet v lokalno okolje in institucionalni okvir z zahtevo po usklajenem delovanju države, medministrske in lokalne ravni pri zagotavljanju javne varnosti. Strnjen povzetek funkcionalnega razmerja med šolo in MDDSZ z odprtimi vprašanji medresorske in lokalne ravni opozarja na sistemska tveganja, zaradi katerih je ZOsn-L kljub vsem svojim ukrepom tako rekoč brez polne moči (jurisdikcije) pri zagotavljanju varnosti otrok v šolskem prostoru z vzroki v zunanjem, družinskem in lokalnem okolju.

Ministrstvo za notranje zadeve (MNZ) je v svojem odgovoru o zagotavljanju varnosti otrok predstavilo načrtovane akcijske ukrepe in aktivnosti za uresničevanje kriminalitetne politike države (ReNPPZK24–28). V odgovoru so posebej poudarili potrebo po sodelovanju in utrjevanju zaupanja med javnimi institucijami in prebivalci v lokalnih skupnostih, civilno družbo, nevladnimi organizacijami in drugimi deležniki, da na demokratičen način skupaj pripomoremo k izboljšanju javne varnosti, preprečevanju nasilja in kriminala v svojem lokalnem in širšem družbenem okolju. Zato MNZ skupaj z ministrstvom za javno upravo (MJU) že oblikuje delovno skupino za pripravo osnutka sprememb in dopolnitev zakona o občinskem redarstvu (ZORed), vključno s posodobitvami občinskih programov varnosti (OPV).

Po desetletjih razraščanja demokratičnega deficita, kar je danes pripeljalo do vidnega razkroja varnostne kulture in zaupanja lokalnih prebivalcev v javne institucije, se zdi, da državni organi in organi lokalne samouprave tokrat resno mislijo z uresničevanjem svojih ustavnih in zakonskih dolžnosti pri zagotavljanju javne varnosti, varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter varovanja vitalnih interesov demokratične družbe pred nasiljem in kriminalom.

Pri ustanavljanju posebnih, ad hoc medresorskih skupin s premočrtnim pogledom od vrha navzdol, ki brez vsestranskega vpogleda v strukturne povezave in sistemske težave javne varnosti same težko ocenjujejo dejanske razmere in potrebe po interventnem ukrepanju v družinskem in šolskem okolju, pa bi veljalo globoko premisliti, ali je to res najboljši način, da ne bi s preozkim sklepanjem in prehitrim ukrepanjem otroke pod pretvezo nevarnega vedenja le še bolj stigmatizirali.

Otroci z domnevno nevarnimi vedenjskimi vzorci so pogosto sami žrtve nasilja in socialnega izključevanja. Zaradi tega, ker odrasli pozabljamo ali se sprenevedamo glede družbenega konteksta odraščanja, se čedalje več otrok spopada s težavami in hudimi ovirami v razvoju, od duševnih motenj do najhujših oblik nevarnega vedenja in samomorilnosti. Kakorkoli se to travmatično ozadje kaže, z nevarnimi vedenjskimi vzorci proti drugim ali proti sebi, ne pozabimo, da v vsakem primeru gre za otroke.

Sence dvoma z bolečim spominom na otroške žrtve

Čeprav me pietetni odnos do pokojnih in sočutje do njihovih bližnjih odvračata od primerjav s strelskim napadom na šolo v Gradcu, skrb in odgovornost družbe za varnost otrok ne bi smela mimo tega, kar o grozljivem zločinu pričajo dostopni podatki, z bolečim vprašanjem, ali ne bi bilo mogoče s previdnostnimi ukrepi, proaktivnim delovanjem, sledljivostjo in karseda zgodnjim obvladovanjem tveganj v času, ko je storilec še kot učenec obiskoval napadeno šolo, tragične posledice preprečiti. To neodgovorjeno vprašanje je s strelnim orožjem pri izvršitvi grozljivega zločina za vedno pokopano v grobovih nič hudega slutečih žrtev.

Sence dvoma, ki boleče režejo v spomin na žrtve, naj bodo za konec tega članka opomin, da je ZOsn-L kljub vsem dobrim namenom predlagatelja in zakonodajalca pred zahtevno preizkušnjo v praksi. Zato menim, da bi morali biti skrb in odgovornost javnih institucij, šolskih in lokalnih skupnosti ter celotne družbe za varnost in prihodnost otrok prvovrsten nacionalni interes, brez odvečnih nesoglasij, ideoloških razprtij in nespametnih pozivov k orožju.

***

Mag. Bećir Kečanović Inštitut za razvoj vključujoče družbe.

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališč uredništva.