Banka Slovenije, quo vadis?
V tem trenutku se je treba vprašati, ali novega viceguvernerja res potrebujemo.
Odpri galerijo
Odnosi med člani sveta nikoli niso bili prav zgledni, vendar do leta 2013 medsebojna prerivanja niso prihajala v javnost. FOTO: Voranc Vogel
Če prav štejem, se je ta teden zgodil peti odstop z vrha Banke Slovenije (BS). Leta 1995 je odstopil namestnik guvernerja mag. Miro Kosa. Dr. Boštjan Jazbec je odstopil dvakrat. Prvič leta 2008 z mesta člana sveta BS in drugič, leta 2018, z mesta guvernerja. Leta 2009 je bil za viceguvernerja izvoljen dr. Timotej Jagrič, vendar mandata sploh ni nastopil.
Najnovejši je odstop viceguvernerja mag. Marka Bošnjaka. BS ga je v izjavi za javnost suhoparno pospremila s trditvijo, da bodo predlagali predsedniku države, naj začne postopek imenovanja novega viceguvernerja.
Spet se bo začelo drenjanje med potencialnimi kandidati, njihovo medsebojno spotikanje, praksa, znana že iz leta 2013, in iskanje političnih botrov. Blatenje kandidatov so pozneje spodbujali tudi v BS. Spomnimo se tudi dveh nenavadnih dogodkov. Dr. Andrej Bertoncelj ni bil zadosti dober, da bi ga predsednik republike predlagal za kandidata za viceguvernerja, bil pa je zadosti dober, da je prevzel neprimerno težjo in odgovornejšo nalogo ministra za finance v vladi Marjana Šarca. Sedanji guverner za to isto vlado ni bil primeren za ponovni mandat direktorja urada za makroekonomske analize in razvoj (Umar), povsem primeren pa je bil za guvernerja. Spomnimo se tudi tako imenovanega rolanja, ko osebe z vodilnih položajev v bankah prihajajo na viceguvernerska mesta in obratno. Do odstopa g. Bošnjaka so bili v sedanjem svetu kar trije viceguvernerji na pomembnih položajih v poslovnih bankah. Takih kadrovskih (zg)rešitev ni malo.
Boji za mesto v svetu BS so razumljivi. V Sloveniji so redka delovna mesta, pri katerih je povsem porušeno ravnovesje med višino prejemkov in odgovornostjo.
V tem trenutku se je v resnici treba vprašati, ali novega viceguvernerja res potrebujemo. V čem bi bilo brez njega delovanje BS ogroženo? Še več. Vprašati se je treba, ali viceguvernerje in svet sploh še potrebujemo. Menim, da ne. Poleg guvernerja bi zadoščal kvečjemu še njegov namestnik.
To trditev utemeljujem s spremenjenimi institucionalnimi okoliščinami, v katerih deluje BS, in s spremenjeno lastniško sestavo bančnega sistema v Sloveniji, pri čemer se obe spremembi dopolnjujeta in krepita. Posledica prve je prenos odločanja v Frankfurt in Bruselj, posledica drugega pa je prenos odločanja v roke tujcev. BS in Republika Slovenija na področju bančništva nimata več nobene suverenosti.
Institucionalno okolje, v katerem deluje BS, se je po vstopu v EU (2004), v evropsko monetarno unijo (2007), po centralizaciji nadzora in reševanja bank v EU z vzpostavitvijo enotnega mehanizma nadzora in enotnega mehanizma reševanja (2014) bistveno spremenilo. Denarna politika, nadzor bank in reševanje bank niso več predmet odločanja BS. Na vseh treh področjih je uveljavljeno načelo centraliziranega odločanja v Frankfurtu in Bruslju in decentralizirane implementacije odločitev prek nacionalnih centralnih bank.
Pri centraliziranem odločanju o denarni politiki sodeluje guverner ad personam, pri odločanju v drugih dveh segmentih pa po en predstavnik BS (viceguverner). Nadzor bank izvajajo tako imenovane skupne nadzorniške skupine, ki jih vodijo uslužbenci ECB, sestavljajo pa jih uslužbenci Evropske centralne banke (ECB) in BS. Karikirano povedano: nadzornik iz BS ne more v banko brez odobritve vodje iz Frankfurta. Nadzorniške odločitve sprejema ECB. O reševanju bank odloča enotni odbor za reševanje v Bruslju, ki pa največji del svojega obstoja namenja načrtovanju reševanja in postaja nekakšen bruseljski finančni Gosplan, kjer notranje ekipe za reševanje, sestavljene iz uslužbencev odbora in BS, pod vodstvom uslužbenca odbora nenehno pripravljajo načrte reševanja bank, ki jih vsako leto potrjuje odbor. Podobno kot pri nadzoru uslužbenci BS delujejo po navodilih in ukazih vodje. Ta ureditev velja za banke, ki so opredeljene kot pomembne banke, vendar imata Frankfurt in Bruselj zakonsko pooblastilo, da pod svoj dežnik vzameta popolnoma vse banke v Sloveniji. Pomembne banke pomenijo daleč največji del bančnega sistema v Sloveniji, ki je tako kot v drugih vzhodnoevropskih državah večinoma v tuji lasti.
Ureditev denarne politike je določena v pogodbi o delovanju EU, ureditvi nadzora in reševanja pa sta določeni v dveh uredbah.
Ob teh prelomih se BS nikoli ni vprašala, kakšna bo njena prihodnja vloga. Deluje inertno, se pozibava na valovih, ki jih povzročata Bruselj in Frankfurt, postaja vse bolj odtujena domačemu okolju. De iure ustavna institucija, ki je del evropskega sistema centralnih bank in evrosistema, je de facto zdrsnila v izvajalsko organizacijo, postala je navadna ekspozitura.
Začuda, te spremembe niso vplivale na zakon o BS. Ta je še vedno tak, kot je bil pred izgubo suverenosti. Zaradi že tako skopega zakona, ki ni opredelil naloge viceguvernerjev in je to prepustil guvernerju, so se leta 2014 začele kazati razpoke v BS. Povod so seveda bili sanacija bank in imenovanja novih viceguvernerjev, ki so sledili.
Odnosi med člani sveta nikoli niso bili prav zgledni, vendar do leta 2013 medsebojna prerivanja niso prihajala v javnost. Potem so iz BS začele odtekati informacije. Zaposleni so čez noč postali sumljivi. Dno je bilo doseženo sredi leta 2019, ko je guverner ukazal brskanje po telefonskih kontaktih in elektronski pošti zaposlenih, celo s pomočjo zunanjih izvajalcev. Veliko indicev je bilo, da so po letu 2013 informacije iz bank odtekale iz samega vrha banke in od njegovih najožjih sodelavcev. Po sanaciji se je okrepila občutljivost javnosti in interesnih krogov glede novih imen, ki naj bi nadomestila viceguvernerje in guvernerja. Člani sveta so se razdelili, medsebojno nezaupanje se je povečalo.
Zakonske določbe o organih BS so preohlapne in neustrezne. Guverner vodi poslovanje in organizira delo ter zastopa Banko Slovenije, izvršuje odločitve sveta BS, izdaja posamezne in splošne akte BS, ki niso v pristojnosti sveta, ter navodila za izvajanje sklepov sveta. Svet, ki ga sestavljajo guverner in štirje viceguvernerji, odloča o zadevah, ki so na podlagi zakona o BS ali drugih zakonov v njeni pristojnosti, predlaga zunanjega revizorja, ureja pravice in obveznosti iz delovnih razmerij za člane sveta, ugotavlja nezdružljivost opravljanja funkcij članov sveta in se opredeljuje do notranjih administrativnih vprašanj BS. Svet sprejema odločitve z najmanj tremi glasovi za.
Take določbe razumem tako, kot da mačka lovi lastni rep. Guverner, ki je nagnjen k iskanju soglasja, teh nedorečenosti ne bo zlorabljal. Guverner, ki ni tak, pa bo ravnal konfliktno in si bo prizadeval, da v svet dobi lastne klone.
V BS obstaja tudi paraodločevalno telo – ožji kolegij guvernerja. Sestavljajo ga guverner, viceguvernerji, generalni sekretar ter direktorji oddelkov in služb. Kolegij je sicer opredeljen kot posvetovalno telo guvernerja, pogosto pa ga ta uporablja za namene, za katere ni ustanovljen, saj se v BS velikokrat sklicujejo na sklepe kolegija.
Tako je mogoče zaključiti, da bi BS potrebovala samo en organ upravljanja, to je guverner. Ad personam bi odločal v svetu ECB, doma pa skupaj z namestnikom po načelu štirih oči skrbel za poslovanje banke in izvajanje odločitev, ki prihajajo iz Bruslja in Frankfurta. Za vodenje ekspoziture svet ni potreben.
Druga možnost je nedvoumno zakonska določitev nalog guvernerja, viceguvernerjev in sveta.
Najslabša možnost je status quo. Ta možnost seveda ne pomeni nič drugega kot možnost nagrade lojalnim kadrom trenutne politike. Pri tem se ne morem znebiti vtisa, da nič ne more biti tako slabo, da ne bi moglo biti še slabše.
Pri vseh treh možnostih pa je treba okrepiti sposobnost državnega zbora, da nadzira delovanje in poslovanje BS. Kot se je izkazalo že velikokrat v praksi – nadzor krepi zaupanje.
Vedeti pa je treba, da sta predstavnik odbora za finance in monetarno politiko ter minister za finance skladno z zakonom o BS redno vabljena na seje sveta, vendar brez pravice do glasovanja. Tako imata izvršilna in zakonodajna veja oblasti možnost sprotnega seznanjanja z delovanjem sveta. Žalostno pa je, da BS v svojih letnih poročilih že nekaj let poroča o njunem neudeleževanju na sejah.
Banka Slovenije se je dolgo upirala revidiranju, ki bi ga izvedlo računsko sodišče. Vložila je celo zahtevo za oceno ustavnosti zakona o BS, a jo je pozneje umaknila. Kot je pokazala revizija poslovanja, so bila prizadevanja zanjo povsem upravičena. Banka je dobila negativno oceno.
Pomisleke o BS je podala tudi KPK v dokumentih ocen stanja za leti 2013 in 2016. Leta 2019 je ocenila, da zakon o BS ne določa nobenih pogojev ali kriterijev, ki bi jih morali kandidati za guvernerja ali viceguvernerja ob imenovanju izpolnjevati ali bi se jih pri izbiri predlaganih kandidatov upoštevalo. Kriterijev ne vsebuje niti noben zapis, interni akt ali kakršenkoli drug dokument BS. Glede na ugotovitve računskega sodišča bi BS verjetno moral obiskati tudi inšpektorat za delo.
Zaradi suma zlorab v bančnem sistemu, pred sanacijo in po sanaciji ter zaradi suma pranja denarja so bile v obdobju 2013–2019 ustanovljene štiri parlamentarne preiskovalne komisije, ki so preiskovale tudi vlogo in delovanje BS. Pobudnice teh komisij so bile tri poslanske skupine sedanje oblastne koalicije (SDS, NSi in SMC).
Seveda, preiskovalne komisije niso obravnavale prej omenjenega dejstva, da se predstavnik parlamentarnega odbora in minister za finance ne udeležujeta sej sveta in se ne seznanjata sprotno z vsem tistim, kar pozneje konča na komisijah.
Morda sem kaj spregledal. Dictum sapienti sap est!
***
Ddr. Neven Borak, nekdanji direktor agencije za trg vrednostnih papirjev in nekdanji strateški svetovalec v Banki Slovenije.
Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.
Najnovejši je odstop viceguvernerja mag. Marka Bošnjaka. BS ga je v izjavi za javnost suhoparno pospremila s trditvijo, da bodo predlagali predsedniku države, naj začne postopek imenovanja novega viceguvernerja.
Spet se bo začelo drenjanje med potencialnimi kandidati, njihovo medsebojno spotikanje, praksa, znana že iz leta 2013, in iskanje političnih botrov. Blatenje kandidatov so pozneje spodbujali tudi v BS. Spomnimo se tudi dveh nenavadnih dogodkov. Dr. Andrej Bertoncelj ni bil zadosti dober, da bi ga predsednik republike predlagal za kandidata za viceguvernerja, bil pa je zadosti dober, da je prevzel neprimerno težjo in odgovornejšo nalogo ministra za finance v vladi Marjana Šarca. Sedanji guverner za to isto vlado ni bil primeren za ponovni mandat direktorja urada za makroekonomske analize in razvoj (Umar), povsem primeren pa je bil za guvernerja. Spomnimo se tudi tako imenovanega rolanja, ko osebe z vodilnih položajev v bankah prihajajo na viceguvernerska mesta in obratno. Do odstopa g. Bošnjaka so bili v sedanjem svetu kar trije viceguvernerji na pomembnih položajih v poslovnih bankah. Takih kadrovskih (zg)rešitev ni malo.
Neven Borak, nekdanji direktor agencije za trg vrednostnih papirjev in nekdanji strateški svetovalec v Banki Slovenije. FOTO: Matej Družnik
V tem trenutku se je v resnici treba vprašati, ali novega viceguvernerja res potrebujemo. V čem bi bilo brez njega delovanje BS ogroženo? Še več. Vprašati se je treba, ali viceguvernerje in svet sploh še potrebujemo. Menim, da ne. Poleg guvernerja bi zadoščal kvečjemu še njegov namestnik.
To trditev utemeljujem s spremenjenimi institucionalnimi okoliščinami, v katerih deluje BS, in s spremenjeno lastniško sestavo bančnega sistema v Sloveniji, pri čemer se obe spremembi dopolnjujeta in krepita. Posledica prve je prenos odločanja v Frankfurt in Bruselj, posledica drugega pa je prenos odločanja v roke tujcev. BS in Republika Slovenija na področju bančništva nimata več nobene suverenosti.
Institucionalno okolje, v katerem deluje BS, se je po vstopu v EU (2004), v evropsko monetarno unijo (2007), po centralizaciji nadzora in reševanja bank v EU z vzpostavitvijo enotnega mehanizma nadzora in enotnega mehanizma reševanja (2014) bistveno spremenilo. Denarna politika, nadzor bank in reševanje bank niso več predmet odločanja BS. Na vseh treh področjih je uveljavljeno načelo centraliziranega odločanja v Frankfurtu in Bruslju in decentralizirane implementacije odločitev prek nacionalnih centralnih bank.
Pri centraliziranem odločanju o denarni politiki sodeluje guverner ad personam, pri odločanju v drugih dveh segmentih pa po en predstavnik BS (viceguverner). Nadzor bank izvajajo tako imenovane skupne nadzorniške skupine, ki jih vodijo uslužbenci ECB, sestavljajo pa jih uslužbenci Evropske centralne banke (ECB) in BS. Karikirano povedano: nadzornik iz BS ne more v banko brez odobritve vodje iz Frankfurta. Nadzorniške odločitve sprejema ECB. O reševanju bank odloča enotni odbor za reševanje v Bruslju, ki pa največji del svojega obstoja namenja načrtovanju reševanja in postaja nekakšen bruseljski finančni Gosplan, kjer notranje ekipe za reševanje, sestavljene iz uslužbencev odbora in BS, pod vodstvom uslužbenca odbora nenehno pripravljajo načrte reševanja bank, ki jih vsako leto potrjuje odbor. Podobno kot pri nadzoru uslužbenci BS delujejo po navodilih in ukazih vodje. Ta ureditev velja za banke, ki so opredeljene kot pomembne banke, vendar imata Frankfurt in Bruselj zakonsko pooblastilo, da pod svoj dežnik vzameta popolnoma vse banke v Sloveniji. Pomembne banke pomenijo daleč največji del bančnega sistema v Sloveniji, ki je tako kot v drugih vzhodnoevropskih državah večinoma v tuji lasti.
Ureditev denarne politike je določena v pogodbi o delovanju EU, ureditvi nadzora in reševanja pa sta določeni v dveh uredbah.
Ob teh prelomih se BS nikoli ni vprašala, kakšna bo njena prihodnja vloga. Deluje inertno, se pozibava na valovih, ki jih povzročata Bruselj in Frankfurt, postaja vse bolj odtujena domačemu okolju. De iure ustavna institucija, ki je del evropskega sistema centralnih bank in evrosistema, je de facto zdrsnila v izvajalsko organizacijo, postala je navadna ekspozitura.
Začuda, te spremembe niso vplivale na zakon o BS. Ta je še vedno tak, kot je bil pred izgubo suverenosti. Zaradi že tako skopega zakona, ki ni opredelil naloge viceguvernerjev in je to prepustil guvernerju, so se leta 2014 začele kazati razpoke v BS. Povod so seveda bili sanacija bank in imenovanja novih viceguvernerjev, ki so sledili.
De iure ustavna institucija, del evropskega sistema centralnih bank in evrosistema, je de facto zdrsnila v izvajalsko organizacijo, postala je navadna ekspozitura.
Odtekanje informacij, razkol in nezaupanje
Odnosi med člani sveta nikoli niso bili prav zgledni, vendar do leta 2013 medsebojna prerivanja niso prihajala v javnost. Potem so iz BS začele odtekati informacije. Zaposleni so čez noč postali sumljivi. Dno je bilo doseženo sredi leta 2019, ko je guverner ukazal brskanje po telefonskih kontaktih in elektronski pošti zaposlenih, celo s pomočjo zunanjih izvajalcev. Veliko indicev je bilo, da so po letu 2013 informacije iz bank odtekale iz samega vrha banke in od njegovih najožjih sodelavcev. Po sanaciji se je okrepila občutljivost javnosti in interesnih krogov glede novih imen, ki naj bi nadomestila viceguvernerje in guvernerja. Člani sveta so se razdelili, medsebojno nezaupanje se je povečalo.
Zakonske določbe o organih BS so preohlapne in neustrezne. Guverner vodi poslovanje in organizira delo ter zastopa Banko Slovenije, izvršuje odločitve sveta BS, izdaja posamezne in splošne akte BS, ki niso v pristojnosti sveta, ter navodila za izvajanje sklepov sveta. Svet, ki ga sestavljajo guverner in štirje viceguvernerji, odloča o zadevah, ki so na podlagi zakona o BS ali drugih zakonov v njeni pristojnosti, predlaga zunanjega revizorja, ureja pravice in obveznosti iz delovnih razmerij za člane sveta, ugotavlja nezdružljivost opravljanja funkcij članov sveta in se opredeljuje do notranjih administrativnih vprašanj BS. Svet sprejema odločitve z najmanj tremi glasovi za.
Take določbe razumem tako, kot da mačka lovi lastni rep. Guverner, ki je nagnjen k iskanju soglasja, teh nedorečenosti ne bo zlorabljal. Guverner, ki ni tak, pa bo ravnal konfliktno in si bo prizadeval, da v svet dobi lastne klone.
V BS obstaja tudi paraodločevalno telo – ožji kolegij guvernerja. Sestavljajo ga guverner, viceguvernerji, generalni sekretar ter direktorji oddelkov in služb. Kolegij je sicer opredeljen kot posvetovalno telo guvernerja, pogosto pa ga ta uporablja za namene, za katere ni ustanovljen, saj se v BS velikokrat sklicujejo na sklepe kolegija.
Tako je mogoče zaključiti, da bi BS potrebovala samo en organ upravljanja, to je guverner. Ad personam bi odločal v svetu ECB, doma pa skupaj z namestnikom po načelu štirih oči skrbel za poslovanje banke in izvajanje odločitev, ki prihajajo iz Bruslja in Frankfurta. Za vodenje ekspoziture svet ni potreben.
Druga možnost je nedvoumno zakonska določitev nalog guvernerja, viceguvernerjev in sveta.
Najslabša možnost je status quo. Ta možnost seveda ne pomeni nič drugega kot možnost nagrade lojalnim kadrom trenutne politike. Pri tem se ne morem znebiti vtisa, da nič ne more biti tako slabo, da ne bi moglo biti še slabše.
Nadzor krepi zaupanje
Pri vseh treh možnostih pa je treba okrepiti sposobnost državnega zbora, da nadzira delovanje in poslovanje BS. Kot se je izkazalo že velikokrat v praksi – nadzor krepi zaupanje.
Vedeti pa je treba, da sta predstavnik odbora za finance in monetarno politiko ter minister za finance skladno z zakonom o BS redno vabljena na seje sveta, vendar brez pravice do glasovanja. Tako imata izvršilna in zakonodajna veja oblasti možnost sprotnega seznanjanja z delovanjem sveta. Žalostno pa je, da BS v svojih letnih poročilih že nekaj let poroča o njunem neudeleževanju na sejah.
Banka Slovenije se je dolgo upirala revidiranju, ki bi ga izvedlo računsko sodišče. Vložila je celo zahtevo za oceno ustavnosti zakona o BS, a jo je pozneje umaknila. Kot je pokazala revizija poslovanja, so bila prizadevanja zanjo povsem upravičena. Banka je dobila negativno oceno.
Pomisleke o BS je podala tudi KPK v dokumentih ocen stanja za leti 2013 in 2016. Leta 2019 je ocenila, da zakon o BS ne določa nobenih pogojev ali kriterijev, ki bi jih morali kandidati za guvernerja ali viceguvernerja ob imenovanju izpolnjevati ali bi se jih pri izbiri predlaganih kandidatov upoštevalo. Kriterijev ne vsebuje niti noben zapis, interni akt ali kakršenkoli drug dokument BS. Glede na ugotovitve računskega sodišča bi BS verjetno moral obiskati tudi inšpektorat za delo.
Zaradi suma zlorab v bančnem sistemu, pred sanacijo in po sanaciji ter zaradi suma pranja denarja so bile v obdobju 2013–2019 ustanovljene štiri parlamentarne preiskovalne komisije, ki so preiskovale tudi vlogo in delovanje BS. Pobudnice teh komisij so bile tri poslanske skupine sedanje oblastne koalicije (SDS, NSi in SMC).
Seveda, preiskovalne komisije niso obravnavale prej omenjenega dejstva, da se predstavnik parlamentarnega odbora in minister za finance ne udeležujeta sej sveta in se ne seznanjata sprotno z vsem tistim, kar pozneje konča na komisijah.
Morda sem kaj spregledal. Dictum sapienti sap est!
***
Ddr. Neven Borak, nekdanji direktor agencije za trg vrednostnih papirjev in nekdanji strateški svetovalec v Banki Slovenije.
Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.
