Banka brez guvernerja, guverner brez banke

Štirje atlanti, ki podpirajo balkon v prvem nadstropju Banke Slovenija (BS), so stoletne neme priče življenjskega utripa centra mesta, ki poteka pod njihovimi nogami, in notranjega življenja v palači nad njihovimi glavami. Cesta je spreminjala ime. Spreminjali so se lastniki stavbe in uporabniki. Roko so si podajale različne državne tvorbe. Mogočni atlanti so stoično prestajali vihre različnih kriz. Nobenega dvoma ni, da jih ne bo prizadela niti sedanja kriza, ki razkraja njihovo lastnico in stanovalko.

Izvirno je beseda kriza pomenila odločitev ali prelomnico. Danes z njo izražamo hudo stanje, stisko, mrtvo točko, težko rešljivo stanje ali razpad ravnovesja. V BS gre za hudo stanje, stisko in razpad ravnovesja. Stanje ni brezizhodno. Potrebne so odločitve, ki bi pomenile prelomnico.

Pozornost javnosti je vzbudilo nesoglasje med predsednico republike in predsednikom vlade oziroma oblastno koalicijo glede izbire novega guvernerja. Pri guvernerskih igrah že od začetka gledamo igro moči in izsiljevanja. Ni pomembno, kdo je kandidat, pomembno je, da je naš. Politične stranke dajo to zelo jasno vedeti vsakokratnemu stanovalcu predsedniške palače. Zdi pa se, da je oblastna koalicija to naredila na najbolj brutalen in odkrit način.

Javnost moti, da Slovenija nima predstavnika v svetu Evropske centralne banke (ECB). Vendar zaradi tega odločanje ECB ni ogroženo, lahko pa se pojavijo razpoke v delovanju BS kot dela ESCB, Enotnega mehanizma nadzora in Enotnega mehanizma za reševanje, v katerem ima praviloma izvajalno vlogo. Ovirana in ogrožena je sama BS. Brez guvernerja je potisnjena v nezakonito stanje.

Odločitev o namestniku

BS ima dva organa: guvernerja in svet BS (svet). Guvernerjeve pristojnosti so: 1. vodenje poslovanja in organiziranje dela ter zastopanje BS; 2. izvrševanje odločitev sveta in izdajanje posameznih in splošnih aktov BS, ki niso v pristojnosti sveta; 3. guverner lahko izdaja navodila za izvajanje sklepov sveta. Guverner je hkrati tudi predsednik sveta. Guverner lahko pooblasti enega od viceguvernerjev za namestnika guvernerja. Tako določa zakon o Banki Slovenije, vendar ne določa izrecno, kaj se zgodi s tem pooblastilom po izteku guvernerjevega mandata.

Menim, da je nesporno, da je odločitev o namestniku guvernerja osebna odločitev guvernerja kot organa BS in da njegova odločitev ni enakovredna imenovanju organa BS. Namestnik guvernerja ni organ BS. Sklepam, da je rok trajanja pooblastila vezan na mandat guvernerja. Zato mandat namestnika, ki ima guvernerjevo osebno pooblastilo, ne more biti daljši od mandata guvernerja. Ko guvernerju mandat poteče, pooblastilo namestniku preneha. Seveda ga novi guverner lahko obnovi. Zakon nič ne pove o tem, kaj naj bi sploh bil predmet pooblaščanja in koliko časa naj traja.

FOTO: Leon Vidic/Delo

Kaj nam pokaže primerjava z evropskim sistemom centralnih bank? V svetu ECB se guvernerjeva pravica do glasovanja uresničuje osebno. Poslovnik sveta ECB določa, da njegov član, ki daljši čas (to je dlje kot en mesec) ne more biti navzoč na sejah, lahko imenuje namestnika kot člana sveta ECB. Mislim, da je nesporno, da je to imenovanje dvakrat omejeno; prvič s trajanjem guvernerjeve odsotnosti in drugič s prenehanjem guvernerjevega mandata.

Sprašujem se, kdo lahko namesto guvernerja, ki mu preneha mandat, sprejema akte o organizaciji in poslovanju BS ali njihove spremembe. Kdo lahko namesto njega predlaga imenovanje delavcev s posebnimi pooblastili svetu? Ne nazadnje – kdo namesto njega lahko, na primer, zagotovi delovanje komisije za preiskovanje notranjih kršitev?

Torej, če guverner ni imenovan, BS ostaja brez organa, ki z zakonom opravlja določene naloge. Svet, drugi organ BS, hkrati ostane brez predsednika, vendar domnevam, da lahko deluje in odloča o zadevah iz svoje pristojnosti.

Kdaj formalno prevzame funkcijo?

Nadaljujemo z vprašanjem, kaj se bo zgodilo, ko bo novi guverner imenovan. Kdaj imenovani guverner formalno prevzame funkcijo? Lahko bi rekli takoj, ko je imenovan. Mislim, da to ne drži. Zakon določa, da član sveta, to je guverner, po imenovanju lahko nastopi svojo funkcijo šele, ko svoj status uskladi z določbami zakona, ki se nanašajo na nezdružljivost. Usklajenost in nastop funkcije (novega) guvernerja ugotavlja svet na predlog (starega) guvernerja. Svet mora torej najprej ugotoviti morebitno nezdružljivost opravljanja funkcije. Če svet ugotovi neskladje, mora guverner v treh mesecih po imenovanju svoj status uskladiti z zakonom, sicer odločba o njegovem imenovanju preneha. To, da se nezdružljivost ugotavlja po in ne pred imenovanjem, je nenavadno. Potem ko je imenovan in je njegov status usklajen, sledi podpis pogodbe o zaposlitvi. Kadrovski pravilnik banke sledi zakonu, ki določa, da guverner opravlja svojo funkcijo polni delovni čas na podlagi delovnega razmerja z banko, zato pravi, da guverner nastopi funkcijo z dnem, ko nastopi delo na podlagi pogodbe o zaposlitvi, ki jo sklene z banko. Torej guverner ne prevzame funkcije z imenovanjem, ampak s podpisom pogodbe o zaposlitvi. Kadrovski pravilnik določa, da pogodbo o zaposlitvi z guvernerjem v imenu BS podpiše viceguverner, ki opravlja funkcijo namestnika guvernerja, in določa skrajni rok za prevzem funkcije, to je tri mesece po izvolitvi.

Tudi brez omenjenega imamo opravka z logično in pravno neskladnostjo. Če je namestnik guvernerja prenehal obstajati s prenehanjem mandata guvernerja, kot razlagam jaz, potem ni več osebe s pooblastilom, da v imenu BS podpisuje pravne akte, torej tudi pogodbe o zaposlitvi novega guvernerja. Zaradi različnih razlogov lahko preneha tudi mandat viceguvernerja, ki je namestnik, novega guvernerja pa še ni.

Ta položaj je v praksi mogoče rešiti na (najmanj) dva načina.

Prvi način je fikcija podaljšanja pooblastila, ki je očitno v BS že več let prisotna in se odraža v pravilniku. Čeprav zakon tega ne predvideva, ta notranji akt BS, ki je v resnici njen statut, predpostavlja, da pooblastilo namestniku traja tudi po prenehanju mandata guvernerja, vse do dejanske zamenjave guvernerja, ki pooblastilo lahko bodisi odvzame bodisi ga ponovno da istemu viceguvernerju ali drugemu viceguvernerju. To je morda praktično, saj ustreza pregovoru »hočeš, nočeš, moraš«, vendar ni skladno z zakonom in se lahko izpodbija. Toda, »kjer ni tožnika, ni sodnika«.

Guvernerja potrebujemo predvsem zaradi nas samih

Glede na prej zapisano ne vemo, kdaj se dejanska zamenjava izvede: ko je guverner imenovan ali ko podpiše pogodbo o zaposlitvi? Če šteje datum imenovanja oziroma datum objave v uradnem listu, potem lahko takoj ponovno pooblasti starega namestnika ali določi novega. Toda s tem se lahko odpre nova razprava, tokrat o integriteti.

Drugi način je institucionalna rešitev. Omenjeni pravilnik, ki ga sprejema svet, je mogoče spremeniti in v njem zapisati, da pogodbo z guvernerjem podpiše viceguverner z najdaljšim stažem, in ne, kot piše zdaj, viceguverner, ki opravlja funkcijo namestnika guvernerja. Čeprav ni jasno, kdo vodi svet po tem, ko guvernerju preneha mandat. Zakon ne omenja namestnika predsednika sveta, kako pa je to urejeno v internih aktih banke, ni znano. Čeprav je njena sedanja kriza izzvana s tem, da je potisnjena v stanje, ki lahko pomeni kršitev ustavnih načel, izhod v sili, ki temelji na funkcionalni fikciji podaljšanja pooblastila, ni pravi odgovor. Banka sama ga predolgo, skoraj že dve desetletji, tolerira. Prvi zakon o Banki Slovenije je namreč določal, da namestnika guvernerja imenuje državni zbor. Njegovo imenovanje pa je izginilo z zakonom, sprejetim leta 2006, s katerim je postalo fakultativno.

Predlog

Ker se ne ravnam po pregovoru, da se greh pove, grešnika pa ne, bom končal z ugotovitvijo, da bi moralo ministrstvo za finance predlagati spremembe zakona o BS, ki bi uredile njeno delovanje v izrednih razmerah, v razmerah, ko ni tekoče sukcesije na guvernerskem mestu, ter natančno določile obseg in trajanje pooblastil, ki jih guverner da namestniku. Zakon sicer predvideva izredne razmere, ki nastanejo, če predlagani kandidat za člana sveta Banke Slovenije, torej tudi kandidat za guvernerja, ne dobi potrebne večine poslanskih glasov. Vendar se zadovolji s tem, da nalaga predsednici državnega zbora, da o tem takoj obvesti predsednico republike, ta pa ji mora v 14 dneh sporočiti svojo odločitev o nadaljnjem postopku za izvolitev. S tem zakonom sovpadajo že tretje izredne razmere. Težava ni več akutna, ampak postaja kronična. Izredne razmere se bodo še pojavljale, zato bi bilo koristno proučiti tudi možnosti za izboljšanje sedanjega postopka izbire in imenovanja guvernerja in viceguvernerjev. Bolje pozno kot nikoli. Drugače bomo imeli opravka z latentno krizo institucije.

Imenovanja je treba izpeljati pravočasno. Politiki pa se morajo zavedati svoje odgovornosti in se konstruktivno pogovarjati in dogovarjati.

Za tolažbo pa tole. Pozabili smo, da je bila tudi izbira prvega predsednika ECB kravja kupčija, ki je potekala pred očmi celotne Evrope. Vseeno pa je omogočila začetek njenega delovanja. Mešetarski proces je lahko kompromis v slogu volk sit in koza cela, ni pa nujno trajna rešitev.

***

Ddr. Neven Borak, ekonomist in zgodovinar

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.