Zaščita žvižgačev: med pričakovanji in družbeno stvarnostjo
Bolj ko se približuje zakonodajni postopek za sprejetje zakona o zaščiti prijaviteljev, tako imenovanih žvižgačev, večja so pričakovanja, da bo epski obračun z neetičnimi in kaznivimi praksami v družbeni stvarnosti dobil nov veter v jadra. Če se z istim navdihom morjeplovcev dotaknem še tradicionalnih običajev, je ta skromni članek namesto steklenice šampanjca v premec in kitovega loja za gladko splovitev skromna žgalna daritev blagoslovljenemu plutju bojne ladje »žvižgači« po temačnih vodah korupcije in drugega kriminala.
Odgovornost družbe in pristojnih državnih organov za zaščito dobrovernih prijaviteljev ultimativno pomeni tudi odgovornost za potencialne žrtve zlonamernih anonimnih in drugih prijav oziroma tožb. Če je dobrovernost temeljno moralno in pravno vodilo, varovanje javnega interesa z zaščito dobrovernih prijaviteljev ne more brez učinkovite zaščite pred zlonamernimi prijavitelji.
Zlonamerne prijave so med pogostejšimi sredstvi zastraševanja nič hudega slutečih žrtev in ogrožanja javnega interesa, vključno z ogrožanjem dobrovernih prijaviteljev, ki s tem sami postanejo žrtev zlonamernosti: od klasičnih obrekovanj, zlorab osebnih podatkov, nadlegovanj, sovražnosti in lažnih prijav do tako imenovanih strateških tožb z odškodninskimi zahtevki.
Statistika Komisije za preprečevanje korupcije je sicer pomirjajoča: število zlonamernih prijav je po njihovih izkušnjah zanemarljivo. Po drugi strani obdobna poročila inšpekcijskih služb opozarjajo, da se v tisočih in tisočih primerih, ki jih obravnavajo, spopadajo tudi s problematiko zlonamernih prijav.
Na prošnjo, da se v povezavi z nastajajočim predlogom zakona o zaščiti prijaviteljev opredelijo do tega problema, sem od ministrstva za javno upravo dobil odgovor (št. 013-16/2022/2, datum 11. 4. 2022), da je bila zadevna problematika anonimnih in zlonamernih prijav že v preteklosti z vso resnostjo obravnavana na Inšpekcijskem svetu RS. Sodeč po odgovoru, gre za resen družbeni problem, ki po mnenju ministrstva za javno upravo v navedenem dopisu zahteva temeljito proučitev in celostno obravnavo.
Družbena stvarnost, ki iz »naprednega« sveta vse bolj vdira v naš družbeni prostor z zlorabami prava, neutemeljenimi tožbami in odškodninskimi zahtevki proti novinarjem, medicinskemu osebju in predstavnikom medicinske znanosti, naravovarstvenim organizacijam in drugim, ki tako ali drugače delujejo v javnem interesu, opozarja, da je zaščita pred posamezniki in organizacijami, ki imajo v tovrstnih zlorabah in povzročanju družbenega kaosa očitno donosno tržno nišo, neločljiv del zaščite dobrovernih prijaviteljev in žrtev zlonamernih prijav.
Glede tega je treba posebej upoštevati, kar je v zvezi s tako imenovanimi strateškimi tožbami (SLAPPs) pred kratkim opozoril ustavni sodnik dr. Rok Čeferin, da zakonodajalca pri sprejetju predpisov za boj proti tovrstnim tožbam čaka zahtevno delo. Enako težko delo čaka tudi sodišča, ki bodo morala te zakonske norme uporabiti in vsebinsko napolniti v konkretnih sodnih postopkih (Čeferin, R., »Tožba na tožbo na tožbo na tožbo ...«, Delo, 10. 9. 2022).
Lobistična ofenziva
Zakon o zaščiti prijaviteljev naj bi v naš pravni red prinesel (implementiral) Direktivo EU 2019/1937 o zaščiti oseb, ki prijavljajo kršitve prava in politik Unije. Pri njenem nastajanju sem sodeloval kot zainteresirana javnost v splošni razpravi o konceptu in poglavitnih rešitvah na ravni EU. Z neprijetnim presenečenjem sem pri tem spremljal lobistično ofenzivo, da se ta pomembni instrument zaščite javnega interesa podredi v korist zunanjih ponudnikov tovrstnih storitev.
Lobiranje je v tem primeru tudi pri nas brez zadrege izpolnjevalo cilj, da so javne in zasebne ustanove z vsem svojim siceršnjim potencialom notranjega nadzora in družbene odgovornosti pri zaščiti legitimnih interesov izključene iz postopka zaščite prijaviteljev.
Če bi ta enostranski in izključujoči pristop obveljal, bi bile ciljane organizacije v javnem in zasebnem sektorju postavljene v nevzdržen položaj, da tudi takrat, ko bi lahko zunanji ponudniki zaščite prijaviteljev pod pretvezo postopka s prijavami zbirali občutljive podatke o njihovih zaposlenih, notranjem nadzoru in poslovnih praksah – tako rekoč na meji industrijskega ali drugega obveščevalnega delovanja (špijonaže, vohunstva) – le »nemo« opazujejo, ne da bi same imele možnost preverjanja domnevnih prijav v svojem notranjem okolju.
Postopek priprave in sprejemanja Direktive EU 1019/1937 o zaščiti prijaviteljev izključujočim lobističnim vplivom ni podlegel, ker so institucije EU ustrezno prepoznale tveganja in upoštevale razumne razloge, da se obravnava prijav ter zaščita dobrovernih prijaviteljev in legitimnih interesov najprej začne v okolju, kjer naj bi do ogrožanja prišlo.
Nevarnost, da nedovoljeni lobistični vplivi skozi stranska vrata vdrejo v postopek priprave in sprejemanja nacionalnih predpisov o zaščiti prijaviteljev pa še vedno ni izključena. Pri tem je treba posebej opozoriti na zaščito prijaviteljev pri ključnih nosilcih sistema nacionalne varnosti, obrambe in vojaških zadev, javne varnosti in policijske dejavnosti z vso posebnostjo in pomenom njihovega delovanja za nacionalno in skupno varnost EU in Zavezništva.
Direktiva EU namreč zaščite prijaviteljev na tem področju namenoma ne ureja, saj je to s pridržkom »nacionalna varnost« že v pogodbi o delovanju EU smiselno prepuščeno državam članicam. Zato je pomembno, da strokovna in širša javnost, mediji in odločevalci, ne nazadnje vsi bodoči zavezanci oziroma naslovniki zakonskih določb pozorno spremljajo in nadzorujejo postopek priprave in sprejemanja zakona, da ne bi bil javni interes nacionalne varnosti in drugi legitimni interesi v javnem in zasebnem sektorju pod pretvezo zaščite prijaviteljev prepuščeni nedovoljenim vplivom in stranskim interesom.
Načelo ustavnosti in zakonitosti
Naslednji, enako ali celo pomembnejši vidik umestitve (implementacije) področne Direktive EU 2019/1937 o zaščiti prijaviteljev je načelo ustavnosti in zakonitosti, upoštevajoč prakso Ustavnega sodišča RS o vertikalni in horizontalni skladnosti ter usklajenosti (koherentnosti) zakonov in drugih predpisov v skupnem okviru nacionalnega pravnega reda kot delujoče celote.
Tako iz direktive EU kot iz besedila predloga zakona, ki je bil javnosti dostopen v postopku nastajanja in usklajevanja v javni razpravi, izhaja, da je v skupnem okviru zaščite prijaviteljev vrsta vertikalnih in horizontalnih povezav s področno zakonodajo, na primer o delovnih razmerjih, varnosti in zdravju pri delu, gospodarskem in finančnem poslovanju, javnih financah in preprečevanju korupcije, notranjimi predpisi o vzpostavitvi in delovanju kontrolnega okolja, obvladovanju tveganj in povečanju odpornosti proti neetičnim in protipravnim, odklonskim in kaznivim ravnanjem.
Bodoči zakon vsega tega ne more do potankosti zajeti v delujočo celoto zaščite dobrovernih prijaviteljev. Čeprav predlog zakona dokaj natančno določa okvir notranjega postopka s prijavami, za zavezance oziroma naslovnike zakonskih določb še vedno ostaja nerešeno vprašanje, kako se tega lotiti celostno in na povezljiv način, da bi bila zaščita dobrovernih prijaviteljev in žrtev odklonskih dejanj v vseh pogledih učinkovita, pričakovani stroški čim manjši, kontrolno okolje, ki predstavlja neločljiv del v skupnem okviru notranjega postopka s prijavami, skladno in kot delujoča celota v notranjem in zunanjem okolju usklajeno (koherentno).
Z zaščito prijaviteljev sem se srečeval dobršen del svoje poklicne poti. Od sodelovanja z aktivnimi državljani, ki jim je pripadnost skupnim vrednotam ter iz te državljanske vrline izvirajoča skrb za skupno dobro največja spodbuda pri zaščiti javnega interesa, do posebej izurjenih in motiviranih žvižgačev pri preprečevanju in obvladovanju najzahtevnejšega kriminala in terorizma.
Sodelovanje z enimi in drugimi je vedno zahtevna naloga. Pričakovanje, da pomembno prispevajo k javni varnosti in zaščiti javnega interesa gre z roko v roki s podporo, moralno in pravno odgovornostjo celotne družbene skupnosti za zaščito dobrovernih prijaviteljev. Kdor se v dobri veri izpostavi za skupno dobro, javno blaginjo in javni interes, bi ga morala družba pri tem podpirati, mu stati ob strani in ga primerno nagraditi.
Z drugimi besedami, nihče ni dolžan, niti pravno niti moralno, sam nositi breme in trpeti škodo v prizadevanjih za javno blaginjo, ki je skupnega pomena. Če ta poenostavljeni prikaz temeljnih predpostavk zaščite dobrovernih prijaviteljev postavimo v zgodovinski okvir sorodnega instituta popularne tožbe (actio popularis) v rimskem pravu, zaslužni profesor Pravne fakultete Univerze v Ljubljani dr. Janez Kranjc ugotavlja, da je bila za tedanjo republikansko misel javna blaginja temeljni cilj in vodilo sleherne dejavnosti.
V tem smislu bi veljalo dobro premisliti, kaj resnično pomeni vloga žvižgaštva z vso dobroverno zavzetostjo za skupno dobro, ki je, kot pravi prof. Kranjc, hkrati dobro za posameznika. Z vidika naše ustave in temeljnih opredelitev, po katerih je Slovenija demokratična republika in pravna država, menim, da je v duhu republikanskega izročila tudi za prihodnjo ureditev zaščite dobrovernih prijaviteljev, kadar delujejo v javnem interesu, dolgoročno ključna vzgoja človečnosti in aktivnega državljanstva za miroljuben in trajnostni družbeni razvoj.
Zaščita dobrovernih prijaviteljev je nedvomno pomemben instrument demokratične družbe in pravne države pri varovanju skupnega dobrega in javnega interesa. V svojih javnih nastopih in poklicnem delovanju sem se zato večkrat in odločno zavzemal tudi takrat, ko je bila na preizkušnji moja osebna varnost. Hkrati sem vedno poudarjal, tako kot v tem prispevku, da še tako pomemben instrument za zaščito javnega interesa ni in ne more biti niti religija niti ideologija.
Iz zgodovine je znano, kadar družba s pretiranim pričakovanjem in gorečnostjo prestopi te meje, se bolj kot vzgoji človečnosti zateče k bližnjicam, pa čeprav dobrovernih prijaviteljev, se hitro lahko zgodi, da namesto zaščite javnega interesa v vlogi aktivnega državljanstva stopi kultura tožarjenja za vsako ceno. Zgornji povzetki o zlorabah prava in tako imenovanih strateških tožbah, ki iz »naprednega« sveta vse bolj vstopajo tudi v naš družbeni prostor, so več kot svarilo pred civilizacijskim nazadovanjem v barbarsko preteklost.
***
Mag. Bećir Kečanović, Inštitut za razvoj vključujoče družbe. Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.
