Čas za prevetritev političnega sistema
Ustavni in politični sistem slabo deluje, omogoča blokade in rojeva neučinkovite koalicijske vlade. Nujen razmislek o spremembah.
Odpri galerijo
Volilni zakon je bil sprejet davnega leta 1992 in doslej ni bil bistveno spremenjen. FOTO: Leon Vidic
Ljubljana – Letos izvoljena osma sestava državnega zbora, če bo v svoji funkciji vsaj do konca leta 2021, bo sovpadala s 30. obletnico nastanka ustave. »To je vsekakor dovolj dolgo obdobje za oceno ustreznosti ustavne ureditve in političnega sistema ter za spremembe,« je prepričan ustavni pravnik Igor Kaučič.
Gre zlasti za način oblikovanja vlade, državnega zbora, državnega sveta in ustavnega sodišča ter volilni sistem. Sedanji namreč rojeva nestabilne in manj učinkovite vlade. »Gre za ključne spremembe, ki prej ali slej čakajo prihajajočega kot tudi kasnejše ustavodajalce in zakonodajalce,« je prepričan Igor Kaučič.
Za pomembne spremembe političnega sistema se zavzemata tudi po anketah vodilni stranki, SDS in Lista Marjana Šarca. »V SDS smo za dvokrožni večinski volilni sistem, ki je bil izglasovan na naš predlog na referendumu leta 1996. Kar zadeva imenovanje vlade, smo za hitrejši enofazni postopek, kar smo tudi predlagali, tudi v tem mandatu, vendar je levica tovrstno rešitev že dvakrat zavrnila,« poudarjajo v SDS. Tudi prvak NSi Matej Tonin meni, da bi bil z vidika vladanja najučinkovitejši večinski volilni sistem.
Tudi ustavnopravna stroka že vrsto let opozarja na vprašanje ustavne skladnosti in ustreznosti volilnega sistema. Volilni zakon je bil sprejet davnega leta 1992 in doslej ni bil bistveno spremenjen. »Ob sprejetju je bil v strokovnih krogih razumljen kot začasni za izvedbo prvih volitev po novi ustavni ureditvi, kasneje pa naj bi sprejeli novega. Vendar se je tudi v tem primeru potrdilo, da začasne rešitve pogosto postanejo dolgotrajne. Štiri leta po referendumu o volilnih sistemih je bila leta 2000 v ustavo vnesena določba o proporcionalnem volilnem sistemu in odločilnem vplivu volivcev na delitev mandatov. Gre za nekoliko protislovno določbo, ki poenostavljeno zapoveduje proporcionalne volitve in hkrati elemente večinskega sistema. Kljub ustavni zapovedi o uskladitvi volilnega zakona s to ustavno spremembo državni zbor v osemnajstih letih tega ni storil,« opozarja Kaučič.
Državni svet je zato ustavnemu sodišču veljavni volilni zakon poslal v presojo, ker meni, da ne omogoča odločilnega vpliva volivcev, vendar odločitve še ni. Na ustavnem sodišču, ki je prejelo analizo Državne volilne komisije o tem, ali je volilna zakonodaja skladna s slovenskim ustavnim redom, poudarjajo, da pred volitvami o ustavnosti volilnega zakona ne bodo odločali.
Doslej je bilo pripravljenih kar nekaj predlogov novega volilnega sistema, prevladujeta zlasti sistem preferenčnega glasovanja in t. i. nemški sistem, vendar sprememb ni bilo. Nedvomno bi jih pospešila morebitna odločitev ustavnega sodišča o neustavnosti veljavnega volilnega sistema, a tudi v tem primeru ni jamstva, opozarja Kaučič, da bo državni zbor sprejel zakonske spremembe. Vsi dosedanji poskusi so propadli, saj so strankarski interesi tako različni in tako vsaksebi, da dvetretjinske večine za spremembo zakona ni bilo mogoče doseči. Ne glede na ustavno (ne)spornost veljavnega volilnega sistema ni dvoma, poudarja ustavni pravnik, da je po mnenju prevladujoče politične, strokovne in laične javnosti preveč zapleten, pomanjkljiv, pa tudi nepravičen.
Šarčeva lista ima v programu glede političnega sistema zapisanih več zadev, tudi Marjan Šarec bi spreminjal način oblikovanja vlade in med drugim pristojnosti predsednika republike. Te bi bilo dobro spremeniti tudi po mnenju več ustavnih pravnikov. Pristojnosti je, kot je znano, desnica zaradi strahu pred Milanom Kučanom ob nastajanju ustave pomembno omejila.
Tudi Kaučič je prepričan, da so med spremembami, ki bi pomembno prispevale k uresničitvi načela delitve oblasti, uravnoteženosti organov oblasti in zlasti k učinkovitosti sistema delovanja oblasti, tudi pristojnosti predsednika republike. Ta ima v primerjavi z drugimi predsedniki v evropskih državah s parlamentarnim sistemom restriktivno določene pristojnosti in šibkejši položaj. To velja ne samo v primerjavi z neposredno, temveč tudi s posredno voljenimi predsedniki, kakor so nemški, italijanski in madžarski.
Vendar se zdi, da je razprava o volitvah predsednika republike presežena, saj so neposredne volitve sprejele ne samo politične stranke, temveč tudi volivci in vse bolj tudi strokovna javnost. »Zato bi veljalo razmisliti o krepitvi in hkrati opustitvi nekaterih pristojnosti. Predsednik republike ne imenuje in razrešuje ministrov, sodnikov in nekaterih visokih državnih funkcionarjev (seveda na predlog različnih državnih organov), kar je običajno v parlamentarnem sistemu, ne more učinkovito reševati parlamentarne krize, okrnjene so njegove pristojnosti kot vrhovnega poveljnika in ob razglasitvi zakonov ter še nekatere. Po drugi strani pa ima povsem neustrezne pristojnosti na kadrovskem področju,« poudarja Kaučič.
Predsednik države parlamentu v izvolitev ali imenovanje predlaga vse najvišje državne funkcionarje (ustavne sodnike, varuha človekovih pravic, člane sodnega sveta, predsednika in podpredsednike računskega sodišča, guvernerja in viceguvernerje Banke Slovenije, informacijskega pooblaščenca in druge), pri čemer pa je odločujoč politični dejavnik. Problem je tudi v tem, da »predlagalna« funkcija ni skladna s predsednikovim ustavnim položajem, v katerem ima pretežno reprezentativno funkcijo.
Tudi z vidika potrebne dignitete predsednikove institucije in zapovedane politične nevtralne drže ni primerno, še meni Kaučič, da se predsednika potiska v politične spore in spopade, ki praviloma nastajajo ob volitvah nosilcev najvišjih javnih funkcij. To se je pri Pahorju na primer zgodilo z neuspešnim predlogom za viceguvernerja Janeza Fabjana ali pa Danilu Türku s predlogom vnovične guvernerske kandidature Mitje Gasparija.
Predlogi za spremembe ustavnega položaja in pristojnosti predsednika republike v ustavni stroki niso motivirani s krepitvijo predsednikove vloge, temveč predvsem z reševanjem sistemskih slabosti, ki izhajajo iz ureditve položaja predsednika in njegovih razmerij z drugimi državnimi organi, poleg tega pa bi bil ustavni in politični sistem bolj učinkovit in dejaven, manj bi bilo tudi blokad.
Gre zlasti za način oblikovanja vlade, državnega zbora, državnega sveta in ustavnega sodišča ter volilni sistem. Sedanji namreč rojeva nestabilne in manj učinkovite vlade. »Gre za ključne spremembe, ki prej ali slej čakajo prihajajočega kot tudi kasnejše ustavodajalce in zakonodajalce,« je prepričan Igor Kaučič.
Za pomembne spremembe političnega sistema se zavzemata tudi po anketah vodilni stranki, SDS in Lista Marjana Šarca. »V SDS smo za dvokrožni večinski volilni sistem, ki je bil izglasovan na naš predlog na referendumu leta 1996. Kar zadeva imenovanje vlade, smo za hitrejši enofazni postopek, kar smo tudi predlagali, tudi v tem mandatu, vendar je levica tovrstno rešitev že dvakrat zavrnila,« poudarjajo v SDS. Tudi prvak NSi Matej Tonin meni, da bi bil z vidika vladanja najučinkovitejši večinski volilni sistem.
Tudi ustavnopravna stroka že vrsto let opozarja na vprašanje ustavne skladnosti in ustreznosti volilnega sistema. Volilni zakon je bil sprejet davnega leta 1992 in doslej ni bil bistveno spremenjen. »Ob sprejetju je bil v strokovnih krogih razumljen kot začasni za izvedbo prvih volitev po novi ustavni ureditvi, kasneje pa naj bi sprejeli novega. Vendar se je tudi v tem primeru potrdilo, da začasne rešitve pogosto postanejo dolgotrajne. Štiri leta po referendumu o volilnih sistemih je bila leta 2000 v ustavo vnesena določba o proporcionalnem volilnem sistemu in odločilnem vplivu volivcev na delitev mandatov. Gre za nekoliko protislovno določbo, ki poenostavljeno zapoveduje proporcionalne volitve in hkrati elemente večinskega sistema. Kljub ustavni zapovedi o uskladitvi volilnega zakona s to ustavno spremembo državni zbor v osemnajstih letih tega ni storil,« opozarja Kaučič.
Ustavno sodišče še ni presodilo
Državni svet je zato ustavnemu sodišču veljavni volilni zakon poslal v presojo, ker meni, da ne omogoča odločilnega vpliva volivcev, vendar odločitve še ni. Na ustavnem sodišču, ki je prejelo analizo Državne volilne komisije o tem, ali je volilna zakonodaja skladna s slovenskim ustavnim redom, poudarjajo, da pred volitvami o ustavnosti volilnega zakona ne bodo odločali.
Doslej je bilo pripravljenih kar nekaj predlogov novega volilnega sistema, prevladujeta zlasti sistem preferenčnega glasovanja in t. i. nemški sistem, vendar sprememb ni bilo. Nedvomno bi jih pospešila morebitna odločitev ustavnega sodišča o neustavnosti veljavnega volilnega sistema, a tudi v tem primeru ni jamstva, opozarja Kaučič, da bo državni zbor sprejel zakonske spremembe. Vsi dosedanji poskusi so propadli, saj so strankarski interesi tako različni in tako vsaksebi, da dvetretjinske večine za spremembo zakona ni bilo mogoče doseči. Ne glede na ustavno (ne)spornost veljavnega volilnega sistema ni dvoma, poudarja ustavni pravnik, da je po mnenju prevladujoče politične, strokovne in laične javnosti preveč zapleten, pomanjkljiv, pa tudi nepravičen.
Pristojnosti predsednika republike
Šarčeva lista ima v programu glede političnega sistema zapisanih več zadev, tudi Marjan Šarec bi spreminjal način oblikovanja vlade in med drugim pristojnosti predsednika republike. Te bi bilo dobro spremeniti tudi po mnenju več ustavnih pravnikov. Pristojnosti je, kot je znano, desnica zaradi strahu pred Milanom Kučanom ob nastajanju ustave pomembno omejila.
Tudi Kaučič je prepričan, da so med spremembami, ki bi pomembno prispevale k uresničitvi načela delitve oblasti, uravnoteženosti organov oblasti in zlasti k učinkovitosti sistema delovanja oblasti, tudi pristojnosti predsednika republike. Ta ima v primerjavi z drugimi predsedniki v evropskih državah s parlamentarnim sistemom restriktivno določene pristojnosti in šibkejši položaj. To velja ne samo v primerjavi z neposredno, temveč tudi s posredno voljenimi predsedniki, kakor so nemški, italijanski in madžarski.
Vendar se zdi, da je razprava o volitvah predsednika republike presežena, saj so neposredne volitve sprejele ne samo politične stranke, temveč tudi volivci in vse bolj tudi strokovna javnost. »Zato bi veljalo razmisliti o krepitvi in hkrati opustitvi nekaterih pristojnosti. Predsednik republike ne imenuje in razrešuje ministrov, sodnikov in nekaterih visokih državnih funkcionarjev (seveda na predlog različnih državnih organov), kar je običajno v parlamentarnem sistemu, ne more učinkovito reševati parlamentarne krize, okrnjene so njegove pristojnosti kot vrhovnega poveljnika in ob razglasitvi zakonov ter še nekatere. Po drugi strani pa ima povsem neustrezne pristojnosti na kadrovskem področju,« poudarja Kaučič.
Predsednik mora kupčkati s strankami
Predsednik države parlamentu v izvolitev ali imenovanje predlaga vse najvišje državne funkcionarje (ustavne sodnike, varuha človekovih pravic, člane sodnega sveta, predsednika in podpredsednike računskega sodišča, guvernerja in viceguvernerje Banke Slovenije, informacijskega pooblaščenca in druge), pri čemer pa je odločujoč politični dejavnik. Problem je tudi v tem, da »predlagalna« funkcija ni skladna s predsednikovim ustavnim položajem, v katerem ima pretežno reprezentativno funkcijo.
Tudi z vidika potrebne dignitete predsednikove institucije in zapovedane politične nevtralne drže ni primerno, še meni Kaučič, da se predsednika potiska v politične spore in spopade, ki praviloma nastajajo ob volitvah nosilcev najvišjih javnih funkcij. To se je pri Pahorju na primer zgodilo z neuspešnim predlogom za viceguvernerja Janeza Fabjana ali pa Danilu Türku s predlogom vnovične guvernerske kandidature Mitje Gasparija.
Predlogi za spremembe ustavnega položaja in pristojnosti predsednika republike v ustavni stroki niso motivirani s krepitvijo predsednikove vloge, temveč predvsem z reševanjem sistemskih slabosti, ki izhajajo iz ureditve položaja predsednika in njegovih razmerij z drugimi državnimi organi, poleg tega pa bi bil ustavni in politični sistem bolj učinkovit in dejaven, manj bi bilo tudi blokad.
