Demokracija potrebuje več kot zakone

Poleti leta 1972 je skupina sodelavcev ameriškega predsednika Nixona vdrla v glavno stavbo demokratske stranke v kompleksu Watergate v Washingtonu, da bi vohunila za svojimi političnimi nasprotniki. Preiskava ameriške zvezne policije FBI je razkrila povezave vladajoče stranke in Bele hiše z vdorom in prikrivanjem. Neodvisna tožilca, Archibald Cox in Leon Jaworski, sta sprožila preiskavo. Vrhovno sodišče ZDA je odločilo, da mora Nixon predati posnetke pogovorov, ki so dokazovali njegovo vpletenost v afero. Ko so dokazi prišli v javnost, je Nixon odstopil, da bi se izognil obtožnici. Institucije – sodišča, kongres, mediji – so delovale neodvisno in zakon je prevladal nad predsedniško samovoljo. To je bil dokaz, da vladavina prava lahko pomembno pripomore k varstvu demokracije.

V času razcveta avtoritarnih populistov, ki močno ogrožajo imunski sistem demokracije, se zdi, da pravo ni dovolj za njeno preživetje. Tradicionalni sistem »zavor in ravnovesij« – vključno s sodišči, neodvisnimi volilnimi organi, svobodnimi mediji ter civilnimi in političnimi pravicami – se je izkazal za manj trdoživega pri ohranjanju demokracije. Med pravniki je dolgo časa prevladovalo prepričanje, da so močna ustavna sodišča eden od ključnih stebrov za varstvo demokracije. Čeprav so priznavali, da delovanje demokracije temelji na več dejavnikih in institucijah (vključno s političnimi strankami), so trdno verjeli, da ustavna sodišča in drugi ustavni mehanizmi zagotavljajo najboljši branik demokracije.

V številnih državah so sodišča imela ključno vlogo pri oblikovanju ustavne demokracije in postala simbol pravne države. Kljub temu so v zadnjih letih razkrila institucionalno šibkost ustavnih sodišč in drugih institucij pravne države, ko te postanejo tarča odločenih avtoritarnih populističnih voditeljev. V državah, kot sta Madžarska in Poljska, so nove populistične vlade z relativno lahkoto omejile moč teh institucij, kar nakazuje, da ustavno sodišče samo po sebi nima dovolj moči, da bi se lahko zoperstavilo močnemu avtoritarnemu voditelju, ki želi razgraditi ustavno demokracijo.

Vloga sodnikov v weimarski Nemčiji nazorno kaže, da sodniki niso najbolj zanesljivi varuhi demokracije. Pred vzponom nacistov je Nemčija veljala za vzor pravne države (Rechtsstaat), kjer so prav sodniki odločilno pripomogli k razvoju pravnih načel, kot je načelo zakonitosti, ki je omejevalo samovoljo nemških kanclerjev. Kljub temu pa od nemških sodnikov ni bilo mogoče pričakovati, da si bodo upali razveljavljati »nezakonite« Hitlerjeve ukaze in zakone. Nasprotno, večina sodnikov se v resnici nikoli ni poistovetila z vrednotami nove weimarske republike. Sodniki so bili večinoma zelo konservativni, podpirali so ekstremni nacionalizem in antisemitizem ter nasprotovali weimarski demokraciji. Po letu 1933, ko je Hitler prevzel oblast, je sodstvo odločilno prispevalo k legitimaciji nacističnega režima.

Tudi novejše empirične raziskave potrjujejo, da prisotnost neodvisnih sodišč sama po sebi ni dovolj močan porok za omejitev samovolje odločenega avtokrata. Najpomembnejši razlog za ta navidezni paradoks je dejstvo, da je izvrševanje pravic odvisno od državljanov samih. Zakone je treba izvajati. Sodišča ne morejo sama izvrševati svojih odločb. Lep primer so odločbe slovenskega ustavnega sodišča o izbrisanih. Čeprav je sodišče večkrat odločilo, da so ravnanja slovenske vlade predstavljala kršitev ustave in človekovih pravic, in čeprav je to pozneje potrdilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice v zadevi Kurić, večini izbrisanih te pravice še zdaj niso bile povrnjene. Glavni razlog je odločenost političnih elit, da ne izvršijo teh odločb. In nasprotno, ko so državljani organizirani, lahko prek različnih vrst civilne aktivnosti pripomorejo k uresničitvi odločb sodišč. Ko je ameriško vrhovno sodišče leta 1954 v zadevi Brown v Board of Education odločilo, da je rasna segregacija v nasprotju z ameriško ustavo, je odločba naletela na močan odpor na ameriškem jugu. Za uresničitev odločbe sodišča je predsednik Eisenhower moral poslati vojaške enote v Little Rock v Arkansasu. Odločen poseg predsednika so podprla različna civilnodružbena gibanja za varstvo pravic.

Nadalje, bolj kot same ustavne določbe je pomembna politična kultura: demokracija temelji tudi na nenapisanih pravilih – kot je spoštovanje političnih nasprotnikov ali priznanje volilnega poraza. Pravo ne more predpisati politične dostojnosti. V času vse večjih političnih delitev in vzpona avtokratskih populistov so takšna nenapisana pravila pogosto ignorirana. Volivci sledijo obljubam avtokratskih populistov, tudi če te predstavljajo kršitev takšnih pravil. Imenovanje ameriških vrhovnih sodnikov ureja ustava, nekatere podrobnosti pa so prepuščene nenapisanim pravilom. Zaradi velike polarizacije se ta pravila ne upoštevajo, kar posledično vodi do ustavno spornih imenovanj sodnikov. Leta 2016 so republikanci v ameriškem senatu zavrnili obravnavo nominacije predsednika Obame, ki je za sodnika predlagal Merricka Garlanda le devet mesecev pred volitvami, z argumentom, da bi moral odločitev prepustiti naslednjemu predsedniku. Po drugi strani pa je predsednik Trump nominiral sodnico Amy Coney Barrett tik pred volitvami leta 2020.

Ta problem je navzoč tudi pri imenovanju in volitvah slovenskih ustavnih sodnikov. Zaradi odsotnosti jasnejših pravil lahko ena politična opcija imenuje večino sodnikov na sodišču. Ker nenapisana pravila v slovenski pravni kulturi nimajo prevelike teže, je zelo verjetno mogoče napovedati, da bo prihodnje leto sedanja vladajoča politična garnitura še povečala svojo prevlado na sodišču. Pozivi bivšega ustavnega sodnika Matevža Krivica, da se ta materija uredi v sami ustavi, so do sedaj naleteli na gluha ušesa.

Profesorja na Harvardu Steven Levitsky in Daniel Ziblatt opozarjata, da prav izguba teh nenapisanih norm lahko vodi v skrajno polarizacijo, politični ekstremizem in (sčasoma) propad demokracije.

Pri obrambi ustavne demokracije so poleg neformalnih demokratičnih norm ključne tudi politične stranke in civilna družba. Usoda demokracije je precej bolj odvisna od politične podpore volivcev kot od formalnih pravil in institucij. Aktivna vloga državljanov je ključna: brez sodelovanja državljanov pravo ne more zaščititi demokracije. Ljudje morajo voliti, protestirati, se angažirati in biti obveščeni. Kot opozarja Larry Diamond, višji raziskovalec demokracije na Univerzi Stanford, demokracije propadejo, ko ljudje izgubijo vero vanje in ko elite ne sledijo pravilom, napisanim ali nenapisanim, zaradi oportunističnih političnih koristi. Prav to se dogaja v družbah, v katerih politične elite in državljani sprejemajo avtoritarne politike v zameno za obljubo večje varnosti, socialnih pravic in politične stabilnosti. Ti primeri ponazarjajo, da je zloraba prava dandanes zelo pogosta in dokaj preprosta: avtoritarni voditelji pogosto zlorabljajo pravna orodja (na primer izredna pooblastila, podrejena sodišča, pristransko krojenje volilnih okrajev) za spodkopavanje demokracije – pri čemer ves čas trdijo, da njihova dejanja formalno ostajajo »zakonita«.

Varovalna vloga pravnih institucij se razlikuje glede na različne faze vzpona avtoritarnega populizma. V zgodnjih fazah avtoritarnega vzpona ustavne zavore lahko upočasnijo razgradnjo ustavne demokracije. V tem primeru pravne zavore predstavljajo nekakšne hitrostne ovire, ki upočasnjujejo koncentracijo in zlorabo politične moči. Ne morejo pa nas popolnoma rešiti pred avtokratsko nevarnostjo. Ko demokracija ni več splošno sprejeta kot edini možni politični način organizacije države in ko podpora za demokratična pravila hitro pada, pravna sredstva izgubijo svoj vpliv pri preprečevanju razpada ustavne demokracije.

Če zaključim, pravo je nujni, a ne zadostni pogoj za ohranitev demokracije. Pravo je nujno, a ni dovolj. Pravo zagotavlja strukturo in orodja za zaščito demokracije, vendar so prav tako pomembni politična volja, močne institucije, aktivni državljani in demokratična kultura.

***

Bojan Bugarič, profesor prava na Univerzi v Sheffieldu

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališč uredništva.