V mreži evropskih zavezništev
Velike članice se najbolj »mrežijo« med sabo in s sosedami, Slovenija ne pripada nobeni trdnejši skupini.
Odpri galerijo
FOTO: Blaž Samec/Delo
Višegrajska četverica, hanzeatska zveza 2.0, neto plačnice, prijateljice kohezije, sredozemski tabor – to je le nekaj imen za bolj ali manj trdna, tudi priložnostna zavezništva v državah članicah Evropske unije. Načrtovano preurejanje unije in predvsem brexit, s katerim odhaja ena od treh članic z največjim vplivom na vsebino bruseljskih odločitev in razmerje sil pri glasovanjih, sta na področju sklepanja koalicij že povzročila novo dinamiko.
V ospredje delovanja EU vse bolj stopa splošna nagnjenost k temu, da bi bilo bolje kot siliti vse k sodelovanju in čakati na najpočasnejše oblikovati prožne skupine voljnih držav na različnih področjih. To je upoštevano tako v različnih scenarijih prihodnjega razvoja EU kot v političnih deklaracijah. Lani marca so tako voditelji članic v skupni izjavi na vrhu ob 60. obletnici podpisa rimskih pogodb s kompromisnimi frazami napovedali, da »bomo delovali skupaj, po potrebi z različno hitrostjo in intenzivnostjo, a napredovali v isti smeri, tako kot v preteklosti«.
Scenarij takšne Evrope več hitrosti je delno že uresničen, najočitneje s schengenskim in evrskim območjem. Za upravljanje čedalje večje in raznolike unije bodo učinkovite koalicije – bodisi pravno zavezujoče bodisi neuradno organizirane – držav članic, ki pridejo v Bruselj s svojimi predlogi, neizogibne. To je ena temeljnih ugotovitev Josefa Janninga in Christel Zunneberg, dveh izmed vodij velike raziskovalne iniciative evropskega sveta za zunanje odnose (ECFR), projekta Premisliti: Evropa. V okviru te iniciative je bila lani opravljena 900 strani obsegajoča analiza koalicij med članicami EU.
V študiji, poimenovani Nevidna mreža: od interakcije do oblikovanja koalicij v EU, so temeljito analizirali mrežo odnosov in ugotavljali, katera glavna mesta imajo največji vpliv, katere članice imajo skupne interese in s kom najraje sodelujejo. Anketiranih je bilo 421 ljudi (med njimi šest iz Slovenije) iz vladnih služb, politike, medijev, inštitutov in drugih ustanov. Odgovarjali so na vprašanja, kako vidijo vladno politiko svoje države in njeno dojemanje drugih, koga njihove vlade pri posameznih temah pokličejo, vprašajo, poslušajo ...
»Sodelovanje med državami članicami, mreža njihovih interakcij, model somišljenikov in strateškega soglasja so dejavniki, ki držijo Evropo skupaj,« sta ugotovila avtorja. Za oblikovanje koalicij vidita tri glavne vzroke. Ker se v EU največ odloča na medvladni ravni, se morajo države povezovati pred odločanjem. Več ko je članic, več je povezovanja za doseganje soglasja ali zadostnega števila glasov. Tretji razlog je, da so koalicije sestavni del večje prožnosti (diferenciacije) v integraciji.
V novi, veliko večji uniji naj bi bile namesto tradicionalnih oblikovane nove koalicije, ki bodo temeljile na virih, zmogljivostih in moči za delovanje. Osnovna razdelitev evropskega sveta za zunanje odnose in temelj za analizo je pet skupin članic. Nekaj jih je v več kot eni skupini. Gre za ustanovnih šest, južnih sedem, štiri višegrajke, velikih šest, manjših premožnih sedem. Baltska trojica in štiri druge države – poleg Bolgarije, Hrvaške in Romunije tudi Slovenija – so ostale zunaj osnovne razdelitve na omenjene skupine.
Tradicionalne koalicije v uniji so V4, Beneluks ali sredozemska skupina. Naveza Francije in Nemčije je tradicionalni motor – nujen, a ne zadosten pogoj za projekte v EU. Po vplivu in omreženosti sta po izsledkih raziskave pričakovano na prvih dveh mestih. Nemčija je najvplivnejša po skoraj vseh osnovnih merilih, manj prepričljivo druga je Francija, saj je del anketirancev na drugem mestu med raziskavo še videl Veliko Britanijo. Velike tri sicer na prvem mestu na področju obrambe in varnosti ne vidijo Nemčije, tam kraljuje Francija. Poljska ima po analizi ECFR večji vpliv od Španije, čeprav je ni niti v evrski skupini in ima več kot dvakrat nižji BDP.
K najvplivnejšim sodi še Italija, velika ustanovna članica, ki je v zadnjih letih na obrobju velikih evropskih razprav. V skupini osmih najmočnejših po vplivu in v očeh drugih obravnavanih kot najpomembnejše partnerice sta še »dobro povezani in spoštovani« Nizozemska in Švedska. Ne glede na njihovo raznolikost je pet od šestih ustanovnih članic na vrhu po ocenjeni zavezanosti poglabljanju EU. Nekaj nižje, na osmem mestu, je Nizozemska. V zadnjih letih izraža bolj jasne zadržke glede smeri razvoja EU, a ostaja obravnavana kot zagovornica »več Evrope«.
Po temeljnem izračunu skupnega koalicijskega potenciala, ki upošteva povezanost, skupne interese, odzivnost, privlačnost sodelovanja na posameznih področjih in zavezanosti poglabljanju integracije, je Slovenija na 24. mestu. Za njo so Hrvaška, Ciper, Malta in Bolgarija. Na prvih mestih so Nemčija, Francija in Nizozemska. V sredini je še kakšna manjša država, kot sta Slovaška in Estonija. Raziskava ECFR je tako pokazala realno stanje. Ko večje države izbirajo pet članic, s katerimi bodo reševale ali podpirale katerega od predlogov, najmanjše članice niso njihova prva izbira.
Iz tega seveda logično sledi, da nobena mlajša članica ni večja oziroma opaznejša akterka na bruseljskem odru. Male članice, kakršna je Slovenija, tako ne morejo biti razočarane, če anketiranci iz Francije ali Nemčija med prvimi izbirami ne navedejo prav njih. Pri vprašanju, s katero vlado bi najhitreje ali najpogosteje vzpostavili stik, so pričakovano na vrhu Nemčija, Francija in Velika Britanija. Slovenija je na dnu te lestvice, med vsemi članicami je za njo le Malta. Manjše članice dobijo večjo vlogo v očeh drugih predvsem pri bolj konkretnih področjih, na katerih so dejavnejše in opaznejše. Za Slovenijo je takšno področje širitev unije na Balkan.
Po drugi strani je Slovenija po raziskavi za zaznavno število anketirancev na Madžarskem, v Bolgariji in Romuniji partnerica v zunanji in razvojni politiki. Sama si najbolj od vseh za partnerico na področjih zunanje in razvojne politike ter gospodarske in socialne politike želi Avstrijo. A to je le enostranska ljubezen. Kljub temu raziskava kaže, da bi nekateri anketiranci iz Avstrije kot eno od petih držav najprej poklicali prav Slovenijo. Oglasili bi se še Italija in Poljska. Slovenija in Hrvaška sta druga drugo najbolj razočarali, a s hrvaške perspektive ima Hrvaška s Slovenijo največ skupnih interesov.
Da Slovenija ni v nobeni trdnejši skupini članic, je tradicija. »To ni nič drastičnega,« je prepričana izredna profesorica dr. Sabina Lange, višja predavateljica na Evropskem inštitutu za javno upravo v Maastrichtu. V nobeni skupini ni bila že med pristopnimi pogajanji, tudi analize glasovanja v Svetu EU v prvih letih po vstopu so pokazale enako sliko. Po mnenju strokovnjakinje je slovenski geografski, zgodovinski in ekonomski razvojni položaj drugačen tako od članic, ki so vstopile v obdobju 2004–2013, kot od članic »stare« EU15.
»Glede na slovenske interese Slovenija pač ni tako blizu V4, da bi bila naravno v skupini z njimi. Enako nas od Beneluksa ločujejo neto prejemnice (iz proračuna EU),« je pojasnila Sabina Lange. Tudi zadnje analize slovenskega glasovanja za obdobje med julijem 2009 in julijem 2016 so pokazale, da je Slovenija blizu Belgiji in Irski, pa tudi Švedski, Romuniji in Litvi. »To so države, ki so po številnih merilih med sabo raznolike,« je povedala strokovnjakinja. Slovenija ni edina, ki ima status nekakšnega otoka. Takšni da sta, denimo, še Avstrija in Irska.
V uniji skoraj vsak dan odločajo o kopici stvari, na leto je po navedbah Sabine Lange sprejetih približno 1500 pravno zavezujočih odločitev. Med njimi je kočljivih in medijsko odmevnih le kopica. Slovenija tako kot druge države v praksi prilagaja stališča interesom kakšnega svojega velikega podjetja. Konsistentno držo ima pri vprašanjih, kot je o gensko spremenjenih organizmih, na podlagi notranjepolitičnega ozračja pa ima zadržke pri trgovinskih sporazumih EU z drugimi velikimi akterji.
Nečlanstvo v kateri od skupin po mnenju Sabine Lange pomeni, da se mora država v vsakem primeru posebej odločati in si postaviti strategijo. Če je na kocki kakšna zadeva, za katero ima Slovenija velik interes, se mora priključiti kateri od skupin. »Najpomembnejše je, da je dovolj hitra pri prepoznavanju svojega interesa in razumevanju želja drugih držav.« Pomanjkljivost slovenskega delovanja je, da nimamo na razpolago dovolj kadrovskih virov, neustrezen je tudi naš odnos do odločanja v EU. Vključiti bi se morali že med pripravo predlogov, a »občasno zamudimo vlak«.
Kot tradicionalna zaveznica malih članic bi bila evropska komisija naravna zaveznica Slovenije. Toda zaupanje je bilo v zadnjem desetletju, zlasti v zadnjem obdobju, izgubljeno. Bolj očitno kot pri zakonodajnih so koalicije opazne pri velikih temah: proračun, širitve, poglabljanje in usmeritev unije, kadrovska vprašanja. Nezanemarljivo vlogo ima še politična usmerjenost vlade. Posebno solidarni so med sabo v desnosredinski EPP. Slovenija je okrepila sodelovanje z Beneluksom, kjer vodijo vlado liberalci.
V uniji se dogajajo hitri premiki. Ker z brexitom odhaja liberalna in tržno usmerjena zaveznica, nastaja nova hanzeatska zveza. Tri baltske države, Danska, Finska, Irska, Nizozemska in Švedska izražajo precejšnje zadržke do poglabljanja integracije. Prišlo bo do prerazporejanja glasov in glasovalnih taktik, tudi Nemčije. Sabina Lange od Slovenije pričakuje, da bo vedela, kaj so njene preference in preference drugih akterjev. Angažirati se mora v najzgodnejših fazah političnega procesa. »Na tej podlagi se bo pokazalo, kam (če kam) sodi Slovenija po pretresih, ki čakajo unijo.«
V ospredje delovanja EU vse bolj stopa splošna nagnjenost k temu, da bi bilo bolje kot siliti vse k sodelovanju in čakati na najpočasnejše oblikovati prožne skupine voljnih držav na različnih področjih. To je upoštevano tako v različnih scenarijih prihodnjega razvoja EU kot v političnih deklaracijah. Lani marca so tako voditelji članic v skupni izjavi na vrhu ob 60. obletnici podpisa rimskih pogodb s kompromisnimi frazami napovedali, da »bomo delovali skupaj, po potrebi z različno hitrostjo in intenzivnostjo, a napredovali v isti smeri, tako kot v preteklosti«.
Prihodnost v učinkovitih koalicijah
Scenarij takšne Evrope več hitrosti je delno že uresničen, najočitneje s schengenskim in evrskim območjem. Za upravljanje čedalje večje in raznolike unije bodo učinkovite koalicije – bodisi pravno zavezujoče bodisi neuradno organizirane – držav članic, ki pridejo v Bruselj s svojimi predlogi, neizogibne. To je ena temeljnih ugotovitev Josefa Janninga in Christel Zunneberg, dveh izmed vodij velike raziskovalne iniciative evropskega sveta za zunanje odnose (ECFR), projekta Premisliti: Evropa. V okviru te iniciative je bila lani opravljena 900 strani obsegajoča analiza koalicij med članicami EU.
V študiji, poimenovani Nevidna mreža: od interakcije do oblikovanja koalicij v EU, so temeljito analizirali mrežo odnosov in ugotavljali, katera glavna mesta imajo največji vpliv, katere članice imajo skupne interese in s kom najraje sodelujejo. Anketiranih je bilo 421 ljudi (med njimi šest iz Slovenije) iz vladnih služb, politike, medijev, inštitutov in drugih ustanov. Odgovarjali so na vprašanja, kako vidijo vladno politiko svoje države in njeno dojemanje drugih, koga njihove vlade pri posameznih temah pokličejo, vprašajo, poslušajo ...
»Sodelovanje med državami članicami, mreža njihovih interakcij, model somišljenikov in strateškega soglasja so dejavniki, ki držijo Evropo skupaj,« sta ugotovila avtorja. Za oblikovanje koalicij vidita tri glavne vzroke. Ker se v EU največ odloča na medvladni ravni, se morajo države povezovati pred odločanjem. Več ko je članic, več je povezovanja za doseganje soglasja ali zadostnega števila glasov. Tretji razlog je, da so koalicije sestavni del večje prožnosti (diferenciacije) v integraciji.
Najbolj omrežena in vplivna je Nemčija
V novi, veliko večji uniji naj bi bile namesto tradicionalnih oblikovane nove koalicije, ki bodo temeljile na virih, zmogljivostih in moči za delovanje. Osnovna razdelitev evropskega sveta za zunanje odnose in temelj za analizo je pet skupin članic. Nekaj jih je v več kot eni skupini. Gre za ustanovnih šest, južnih sedem, štiri višegrajke, velikih šest, manjših premožnih sedem. Baltska trojica in štiri druge države – poleg Bolgarije, Hrvaške in Romunije tudi Slovenija – so ostale zunaj osnovne razdelitve na omenjene skupine.
Infografika: Delo
Tradicionalne koalicije v uniji so V4, Beneluks ali sredozemska skupina. Naveza Francije in Nemčije je tradicionalni motor – nujen, a ne zadosten pogoj za projekte v EU. Po vplivu in omreženosti sta po izsledkih raziskave pričakovano na prvih dveh mestih. Nemčija je najvplivnejša po skoraj vseh osnovnih merilih, manj prepričljivo druga je Francija, saj je del anketirancev na drugem mestu med raziskavo še videl Veliko Britanijo. Velike tri sicer na prvem mestu na področju obrambe in varnosti ne vidijo Nemčije, tam kraljuje Francija. Poljska ima po analizi ECFR večji vpliv od Španije, čeprav je ni niti v evrski skupini in ima več kot dvakrat nižji BDP.
K najvplivnejšim sodi še Italija, velika ustanovna članica, ki je v zadnjih letih na obrobju velikih evropskih razprav. V skupini osmih najmočnejših po vplivu in v očeh drugih obravnavanih kot najpomembnejše partnerice sta še »dobro povezani in spoštovani« Nizozemska in Švedska. Ne glede na njihovo raznolikost je pet od šestih ustanovnih članic na vrhu po ocenjeni zavezanosti poglabljanju EU. Nekaj nižje, na osmem mestu, je Nizozemska. V zadnjih letih izraža bolj jasne zadržke glede smeri razvoja EU, a ostaja obravnavana kot zagovornica »več Evrope«.
Na dnu koalicijskega potenciala
Po temeljnem izračunu skupnega koalicijskega potenciala, ki upošteva povezanost, skupne interese, odzivnost, privlačnost sodelovanja na posameznih področjih in zavezanosti poglabljanju integracije, je Slovenija na 24. mestu. Za njo so Hrvaška, Ciper, Malta in Bolgarija. Na prvih mestih so Nemčija, Francija in Nizozemska. V sredini je še kakšna manjša država, kot sta Slovaška in Estonija. Raziskava ECFR je tako pokazala realno stanje. Ko večje države izbirajo pet članic, s katerimi bodo reševale ali podpirale katerega od predlogov, najmanjše članice niso njihova prva izbira.
Iz tega seveda logično sledi, da nobena mlajša članica ni večja oziroma opaznejša akterka na bruseljskem odru. Male članice, kakršna je Slovenija, tako ne morejo biti razočarane, če anketiranci iz Francije ali Nemčija med prvimi izbirami ne navedejo prav njih. Pri vprašanju, s katero vlado bi najhitreje ali najpogosteje vzpostavili stik, so pričakovano na vrhu Nemčija, Francija in Velika Britanija. Slovenija je na dnu te lestvice, med vsemi članicami je za njo le Malta. Manjše članice dobijo večjo vlogo v očeh drugih predvsem pri bolj konkretnih področjih, na katerih so dejavnejše in opaznejše. Za Slovenijo je takšno področje širitev unije na Balkan.
Po drugi strani je Slovenija po raziskavi za zaznavno število anketirancev na Madžarskem, v Bolgariji in Romuniji partnerica v zunanji in razvojni politiki. Sama si najbolj od vseh za partnerico na področjih zunanje in razvojne politike ter gospodarske in socialne politike želi Avstrijo. A to je le enostranska ljubezen. Kljub temu raziskava kaže, da bi nekateri anketiranci iz Avstrije kot eno od petih držav najprej poklicali prav Slovenijo. Oglasili bi se še Italija in Poljska. Slovenija in Hrvaška sta druga drugo najbolj razočarali, a s hrvaške perspektive ima Hrvaška s Slovenijo največ skupnih interesov.
Zunaj trdnejših koalicij
Da Slovenija ni v nobeni trdnejši skupini članic, je tradicija. »To ni nič drastičnega,« je prepričana izredna profesorica dr. Sabina Lange, višja predavateljica na Evropskem inštitutu za javno upravo v Maastrichtu. V nobeni skupini ni bila že med pristopnimi pogajanji, tudi analize glasovanja v Svetu EU v prvih letih po vstopu so pokazale enako sliko. Po mnenju strokovnjakinje je slovenski geografski, zgodovinski in ekonomski razvojni položaj drugačen tako od članic, ki so vstopile v obdobju 2004–2013, kot od članic »stare« EU15.
»Glede na slovenske interese Slovenija pač ni tako blizu V4, da bi bila naravno v skupini z njimi. Enako nas od Beneluksa ločujejo neto prejemnice (iz proračuna EU),« je pojasnila Sabina Lange. Tudi zadnje analize slovenskega glasovanja za obdobje med julijem 2009 in julijem 2016 so pokazale, da je Slovenija blizu Belgiji in Irski, pa tudi Švedski, Romuniji in Litvi. »To so države, ki so po številnih merilih med sabo raznolike,« je povedala strokovnjakinja. Slovenija ni edina, ki ima status nekakšnega otoka. Takšni da sta, denimo, še Avstrija in Irska.
Pomanjkanje kadrov
V uniji skoraj vsak dan odločajo o kopici stvari, na leto je po navedbah Sabine Lange sprejetih približno 1500 pravno zavezujočih odločitev. Med njimi je kočljivih in medijsko odmevnih le kopica. Slovenija tako kot druge države v praksi prilagaja stališča interesom kakšnega svojega velikega podjetja. Konsistentno držo ima pri vprašanjih, kot je o gensko spremenjenih organizmih, na podlagi notranjepolitičnega ozračja pa ima zadržke pri trgovinskih sporazumih EU z drugimi velikimi akterji.
Nečlanstvo v kateri od skupin po mnenju Sabine Lange pomeni, da se mora država v vsakem primeru posebej odločati in si postaviti strategijo. Če je na kocki kakšna zadeva, za katero ima Slovenija velik interes, se mora priključiti kateri od skupin. »Najpomembnejše je, da je dovolj hitra pri prepoznavanju svojega interesa in razumevanju želja drugih držav.« Pomanjkljivost slovenskega delovanja je, da nimamo na razpolago dovolj kadrovskih virov, neustrezen je tudi naš odnos do odločanja v EU. Vključiti bi se morali že med pripravo predlogov, a »občasno zamudimo vlak«.
Kot tradicionalna zaveznica malih članic bi bila evropska komisija naravna zaveznica Slovenije. Toda zaupanje je bilo v zadnjem desetletju, zlasti v zadnjem obdobju, izgubljeno. Bolj očitno kot pri zakonodajnih so koalicije opazne pri velikih temah: proračun, širitve, poglabljanje in usmeritev unije, kadrovska vprašanja. Nezanemarljivo vlogo ima še politična usmerjenost vlade. Posebno solidarni so med sabo v desnosredinski EPP. Slovenija je okrepila sodelovanje z Beneluksom, kjer vodijo vlado liberalci.
V uniji se dogajajo hitri premiki. Ker z brexitom odhaja liberalna in tržno usmerjena zaveznica, nastaja nova hanzeatska zveza. Tri baltske države, Danska, Finska, Irska, Nizozemska in Švedska izražajo precejšnje zadržke do poglabljanja integracije. Prišlo bo do prerazporejanja glasov in glasovalnih taktik, tudi Nemčije. Sabina Lange od Slovenije pričakuje, da bo vedela, kaj so njene preference in preference drugih akterjev. Angažirati se mora v najzgodnejših fazah političnega procesa. »Na tej podlagi se bo pokazalo, kam (če kam) sodi Slovenija po pretresih, ki čakajo unijo.«
