Transport in javne finance
Kadar v Sloveniji nanese beseda na transport ali promet, bi se najbrž večina sogovornikov strinjala s splošno sprejeto oceno, da smo v preteklosti investirali predvsem v cestno omrežje, vlaganja v železnice pa močno zanemarili. To naj bi bil tudi razlog, da tako malo ljudi koristi železniški prevoz in da je naše cestno omrežje vse bolj zatrpano s pločevino.
Pa so za takšne razmere res kriva napačna vlaganja? Smo res denar usmerjali predvsem v gradnjo cest? Na žalost takšne posplošene ocene praviloma ne temeljijo na podatkih, temveč na zaznavanju ljudi in ponavljanju slišanega. Seveda drži, da je delež železniškega prevoza v Sloveniji precej nizek in da bi morali narediti še več, da povečamo delež prevoza po železnici. Tako zaradi okoljskih kot tudi logističnih razlogov. Vseeno pa vpogled v podatke pokaže popolnoma drugačno sliko, kot izhaja iz omenjene splošno sprejete trditve. Dejstvo namreč je, da za takšne in drugačne subvencije železniškega prevoza iz proračuna (iz pobranih davkov) namenjamo več kot pol milijarde evrov na leto, medtem ko je pri cestnem prometu slika obratna. Uporabniki cest za njihovo koriščenje plačujejo uporabnino približno v višini stroškov gradnje in vzdrževanja cestnega omrežja, proračunskih vlaganj oziroma odlivov za ta namen pa ni veliko. Hkrati lastniki motornih vozil z notranjim izgorevanjem z davščinami na goriva v proračun dodatno prispevajo okoli 1,5 milijarde evrov na leto. Ob takšnih razlikah med eno in drugo vrsto prometa, ki vplivajo na javne finance, ustvarimo le okoli dva odstotka celotnega železniškega potniškega prometa, ostalo je potniški promet po cestah (!).
Finančni učinki ene in druge vrste prometa so torej pomembno drugačni, kot si večina ljudi predstavlja, in te številke pomenijo pomembno omejitev za javne finance pri sprejetih in želenih usmeritvah v transportu. Podpiramo večja vlaganja v železniško omrežje, po drugi strani želimo čim prej preiti k uporabi električnih avtomobilov – a pri tem seveda nihče ne izpostavi dileme, kdo bo vplačeval omenjeno poldrugo milijardo evrov davščin na goriva in, na primer, zagotovil dodatne pol milijarde za podvojitev vlaganj v razvoj železniške infrastrukture. Samo z davki na goriva smo, denimo, na leto zbrali več, kot namenjamo za vse plače javnih uslužbencev ali vse investicije proračuna. Ko se torej pogovarjamo o usmeritvah transportne politike, se moramo poleg izpostavljanja želja in iskanja idealnih razmer zavedati tudi učinkov, ki jih takšne spremembe imajo za javne finance. Bodo, na primer, tisto poldrugo milijardo potem plačali vozniki električnih avtomobilov, ki jih seveda danes še močno subvencioniramo?
To so vsekakor vprašanja, ki bodo zahtevala temeljit premislek in celovito oceno, zato je dobrodošlo, da te podatke predstavimo že danes. Da se vsaj zavedamo, kje smo. Takšno predstavljanje podatkov sicer hitro lahko razumemo tudi kot odvračanje od vlaganj v železnice ali prehoda k uporabi električnih vozil, a v resnici ne gre za to. Gre samo za prikaz finančnih učinkov sedanjih politik, ki jih ob odločanju o prihodnjih usmeritvah moramo vseeno upoštevati in vračunati. Pač ne smemo mimo tega, da avtomobil na dizelsko gorivo danes za vsakih sto kilometrov vožnje v proračun prispeva okoli sedem evrov, električni avtomobil pa ne (s subvencijami celo obratno). Zato v nadaljevanju predstavljam nekaj manj znanih podatkov o vlaganjih in učinkih celotnega transporta v Sloveniji.
Zanimajo nas torej celotna vlaganja države v železniški in cestni promet v zadnjih letih. V tabeli so zbrani podatki iz različnih javno dostopnih virov, in sicer najpomembnejši in največji zneski. S strokovnega vidika je seštevanje nekaterih postavk sicer lahko vprašljivo, a zbrali smo vse postavke, ki se v takšni ali drugačni obliki nanašajo na delovanje obeh vrst transporta. Najpomembnejši vir podatkov so sprejeti in zaključni proračuni Republike Slovenije, dodatno pa tudi bilančni podatki Slovenskih železnic in Darsa ter različni statistični podatki.
Vlaganja države v železniški transport
Na levi strani tabele so najprej navedeni skupni podatki za železniški transport v Sloveniji. Sistem deluje tako, da država gradi (financira) vsa vlaganja v železniško infrastrukturo ter tudi plačuje pretežni del delovanja železniškega omrežja, prevozniki, predvsem Slovenske železnice in v manjši meri tudi tuji operaterji, pa to omrežje koristijo in zanj tudi plačujejo – a seveda še zdaleč ne vseh stroškov delovanja omrežja. Po proračunskih dokumentih je tako država v zadnjih desetih letih v gradnjo in predvsem obnovo železniškega omrežja vložila 2,3 milijarde evrov ali 288 milijonov evrov povprečno na leto po zadnjih cenah. Takšni so bili izdatki proračuna, ki so bili sicer v pomembni meri financirani s sredstvi Evropske unije, a to vseeno lahko razumemo kot vlaganja Slovenije v železniško omrežje. Če sredstev EU ne bi porabili za ta namen, bi z njimi financirali druge projekte. Pa tudi sicer smo v zadnjih desetih letih 62 odstotkov pridobljenih sredstev iz EU zagotavljali z vplačilom prispevka v proračun EU, pri čemer se ta delež z rastjo razvitosti Slovenije povečuje. Za zdaj smo še neto prejemnica sredstev iz EU, a sčasoma bomo vsa prejeta sredstva zagotovili pravzaprav kar sami. Zaradi tega lahko štejemo omenjenih 2,3 milijarde državnih vlaganj v železniško omrežje kot izdatek državnega proračuna.
Železniško omrežje upravlja podjetje SŽ ‒ Infrastruktura, ki opravlja obvezno gospodarsko javno službo vzdrževanja, obratovanja in obnavljanja javne železniške infrastrukture in postaj. Pri tem pretežni del stroškov te dejavnosti pokriva država s pogodbami med vlado in tem podjetjem v sklopu Skupine SŽ. Kot je razvidno iz tabele, je država v zadnjih desetih letih za pokrivanje teh stroškov iz proračuna namenila 1,1 milijarde evrov ali v povprečju 137 milijonov evrov po stalnih cenah (lani 154 milijonov). Ta znesek je lani pokril 82 odstotkov vseh stroškov upravljavca omrežja in le manjši del stroškov delovanja železniškega omrežja poravnavajo uporabniki tega omrežja (SŽ ‒ Tovorni promet in SŽ ‒ Potniški promet ter tuji prevozniki).
Poleg tega država železnicam krije tudi pomemben del stroškov potniškega prometa, ker železnica opravlja javno službo zagotavljanja prevoza potnikov, podobno kot iz proračuna sofinanciramo tudi avtobusni promet. Za to financiranje je proračun v zadnjih desetih letih namenil 622 milijonov (za avtobusni promet, denimo, 805 milijonov). Zaradi interesa države za delovanje javnega prometa pa ta po zadnjih podatkih za to namenja skupaj skoraj 200 milijonov evrov na leto.
Poleg tega je v tabeli še 400 milijonov evrov, ki jih je v zadnjih desetih letih država namenila za dokapitalizacijo potniškega prometa. S temi sredstvi družba SŽ – Potniški promet v zadnjih letih pospešeno obnavlja vozni park. Spremljamo lahko vse več novih, lepih modrih vlakov na naših progah – a to seveda stane; s plačilom voznih kart uporabnikov ter dodatnim prispevkom države za opravljanje javnega železniškega prevoza teh vlaganj družba SŽ – Potniški promet ne more pokriti.
Upoštevaje vsa navedena vlaganja je torej država za delovanje železniškega omrežja in prevoza v zadnjih letih iz proračuna namenila skupaj 4,6 milijarde evrov ali več kot pol milijarde povprečno na leto. Zato bi verjetno težko trdili, da za železnice ne namenjamo veliko. Večja težava je verjetno to, da takšna vlaganja omogočajo samo vzdrževanje železniškega sistema z omejenimi možnostmi prevoza potnikov in blaga, kakšen pomembnejši korak v izboljšanje ponudbe tega prevoza pa bi pomenil še precej večja vlaganja. Tu pa najbrž trčimo ob proračunske možnosti.
Vlaganja v cestni transport
In kako je bilo v teh zadnjih desetih letih (pa tudi še prej) z državnimi vlaganji v cestno omrežje? Iz proračunskih dokumentov je razvidno, da smo za gradnjo in vzdrževanje državnih cest namenili 2,4 milijarde evrov ali v povprečju okoli 300 milijonov na leto po sedanjih cenah. Navedeni izdatki se nanašajo na državne ceste, imamo pa še petkrat več občinskih cest (32.000 kilometrov glede na 6000 kilometrov državnih cest). Višina stroškov za gradnjo in vzdrževanje je manj dostopna, a po nekaterih virih lahko ocenimo, da so občine za te namene v zadnjih letih namenile okoli dve milijardi evrov.
Vendar pa pri cestah velja drugačen način pokrivanja stroškov uporabe kot pri železnicah. Kot je predstavljeno pri vlaganjih v železnice, država tam skrbi tudi za obratovanje in uporabniki za koriščenje plačujejo minimalne zneske. Za uporabo cest plačujemo letno takso in z njo se je v desetih letih v proračunu nabralo 1,5 milijarde evrov ali okoli 200 milijonov evrov na leto. Neto učinek na javne finance je v primeru cestne infrastrukture torej okoli 300 milijonov evrov izdatkov na leto.
Poleg navedenih cest pa imamo še avtoceste, za katere je bilo največ investicij v obdobju 1995‒2010 (okoli šest milijard evrov po takratnih cenah). Zadnjih deset let smo v avtoceste namenili precej manj, le 1,3 milijarde evrov. A avtoceste gradimo prek državnega podjetja Dars, zato ta vlaganja proračuna neposredno ne bremenijo. Za uporabo avtocest plačujemo nadomestila (vinjete, cestnine za tovorni promet). Po pokritju stroškov tekočega vzdrževanja avtocest in delovanja Družbe za avtoceste je le-ta s cestninami v zadnjih desetih letih zbrala 3,4 milijarde evrov ali realno več kot 400 milijonov na leto. Ta presežek sredstev Dars namenja za gradnjo novih odsekov avtocest ter predvsem za poravnavo posojilnih obveznosti iz preteklih let. Teh je ostalo samo še za 1,6 milijarde evrov. Kljub velikim vlaganjem za avtoceste, ta proračuna ne obremenjujejo in uporabniki tega cestnega omrežja v celoti poravnavamo vse stroške z njim, tudi iz preteklosti. Zaradi počasne gradnje novih avtocest bo imela država iz te družbe v prihodnje verjetno celo prilive. Že v zadnjih desetih letih se je proračun samo z davkom na dobiček Darsa okrepil za 223 milijonov evrov, leta 2019 pa je izplačal tudi 235 milijonov evrov dividend, sicer v premoženju. Neto učinek vlaganj v avtoceste je torej za proračun samo presežek.
Če seštejemo vse navedene učinke vlaganj v avtocestno omrežje, so bile javne finance s tem v zadnjih desetih letih obremenjene v povprečju z okoli 300 milijoni evrov na leto po sedanjih cenah. Vrednostno torej skoraj pol manj, kot je država namenjala za železnice. Vendar je v primeru cest zelo pomemben še en vidik: uporabniki cest, pretežno vozil z notranjim izgorevanjem, torej na bencin ali dizel, s plačilom goriva v proračun prispevamo zelo veliko denarja. S trošarinami na tekoča goriva in DDV od goriv smo v zadnjih desetih letih vplačali blizu 15 milijard evrov ali okoli 1,5 milijarde na leto. Ta znesek nismo dodatno preračunavali v cene zadnjega leta, ker so tako trošarine kot cene goriv v tem obdobju precej podobne. Sicer nihajo, a nimajo nekega trenda rasti, kot velja za druge izdatke.
Te trošarine in plačani DDV na gorivo lahko štejemo tudi za prispevek uporabnikov cestnega omrežja v proračun. Končni neto učinek cestnega prometa na javne finance je okoli 1,2 milijarde evrov letnega priliva. To je torej pomembno drugačna slika kot omenjena dobra polovica milijarde evrov, ki pri železnicah bremeni javne finance. Glede na te podatke bi torej težko trdili, da vlagamo predvsem v cestno omrežje, železnice pa zanemarjamo. Uporabniki cest, tako vozniki osebnih kot tovornih avtomobilov, s plačevanjem cestnin in davki na gorivo v proračun vplačamo nekajkrat več, kot država namenja za gradnjo in vzdrževanje cestnega omrežja. V primeru železnic posebnih vplačil v proračun ni (razen 20 milijonov evrov davka na dobiček v zadnjih desetih letih), odlivov pa je za več kot pol milijarde na leto.
Vlaganje v transport glede na obseg prevoza
Te razlike so še očitnejše, če vlaganja preračunamo na prevoženo število potnikov ali blaga. Ti podatki so na desni strani tabele, in sicer okvirna razdelitev prilivov in odlivov na potniški in tovorni promet glede na oceno obsega uporabe omrežja ali porabe goriva. Ta delitev seveda ne more biti točna delitev, ker ta niti ni mogoča, vseeno pa pokaže približno sliko in predvsem razlike med železniškim in cestnim omrežjem. Razlike so velike, seveda predvsem zato, ker smo po eni strani ugotovili, da železnicam že zdaj namenjamo vsako leto veliko denarja iz proračuna, cestni promet pa vanj, nasprotno, celo prispeva (dvakrat več), po drugi strani pa z železnicami prepeljemo le dva odstotka vseh potnikov in 27 odstotkov vsega tovora.
Prevoz enega potnika na sto kilometrov z železnico je v zadnjih letih proračun obremenil z okoli 22 evri, ena tona prevoženega blaga po železnici na sto kilometrov pa s 7,6 evra. Toliko je torej država prispevala k transportu po železnicah, ki ga želi spodbujati z vlaganji v infrastrukturo in s tem, da uporabnikom ne zaračunava pomembnega dela teh vlaganj. Seveda je to hipotetičen izračun, odvisen tudi od razdelitve stroškov po vrstah prevoza, a podatki v zadostni meri odražajo razmere.
Pri tem je sicer treba poudariti, da so se lani v potniškem železniškem prometu lahko pohvalili, da so prepeljali največ potnikov v zadnjih desetih letih. A to je tudi rezultat širitve brezplačne možnosti prevozov za upokojence in mladino. Zaradi tega je povprečna prodajna cena karte zdaj realno kar četrtino nižja kot pred desetimi leti. Povprečni potnik je za prevoženih sto kilometrov plačal le 5,1 evra. Ker pa so bili samo tekoči stroški obratovanja potniškega prometa 16 evrov na sto kilometrov, je država k plačilu potnikov dodala še 11 evrov, da je bila družba pozitivna. Razlika do omenjenih 22 evrov skupnega prispevka države za vsakih sto kilometrov prevoza so vlaganja države v zagotavljanje ustrezne infrastrukture, da vlaki lahko vozijo.
Seveda je tudi prevoz potnika z osebnim avtomobilom povezan s visokimi stroški, od nakupa vozila in vzdrževanja, a to mora uporabnik plačati sam. Država mu iz drugih davkov pokrije samo del stroškov vlaganja v cestno omrežje, po drugi strani vozniki vplačamo precej več z davščinami na goriva. V cestnem prometu tako povprečni potnik ne dobi nobene podpore, ampak v proračun celo vplača 2,5 evra za vsakih sto prevoženih kilometrov.
Potniški cestni promet smo v tabeli ločili na prevoz z osebnimi avtomobili, pri čemer dosegamo opisane finančne učinke, ter na prevoz z javnim cestnim prevozom. Tudi avtobusni promet država posebej podpira z omenjenimi skoraj sto milijoni evrov na leto. Če k avtobusnim potnikom dodamo tudi ta prispevek države, je tovrstni prevoz v povprečju subvencioniran s 3,2 evra na sto prevoženih kilometrov, seveda pa še vedno precej manj kot v primeru železnic.
Enako kot za promet z osebnimi avtomobili velja tudi za cestni tovorni promet. Tudi tu prevozniki sami poravnajo pretežni del vlaganj v cestno omrežje, dodatno pa prispevajo tudi z davki na goriva. Učinek cestnega tovornega prometa tako znaša okoli 3,3 evra na sto tonskih kilometrov. Za toliko se torej državni proračun okrepi za vsako prevoženo tono blaga na sto kilometrov po cestah, koristnike prevoza blaga po železnici pa država za enako dolžino prevoza subvencionira s 7,6 evra prek vlaganj proračuna v promocijo železniškega prometa.
Visoke razlike
Razlike v javno-finančnih učinkih obeh vrst prevoza so torej zelo velike, kar seveda ne pomeni, da vlaganja v železnice niso smiselna. Vsekakor pa moramo tudi v prihodnje več vlagati v okoljsko sprejemljivejše načine transporta ljudi in blaga, kar pa ne pomeni, da se pri tem ne smemo zavedati stroškov tovrstne politike. Usmeritev evropske politike je jasna, a je precej dražje, zato bo treba financiranje tega prehoda zagotoviti iz drugih virov. Navedbe politike, kako bomo s tem bolj konkurenčni, kako je to velika priložnost, se na žalost v javnih financah kažejo v precej drugačni luči. In s to realnostjo se bomo prej ali slej srečali oziroma se že srečujemo.
Objektivno bo pač tudi v prihodnje pretežni del transporta potekal po cestnem omrežju, kar nam potrjujejo tudi podatki iz držav z razvitejšim železniškim omrežjem. Tudi tam je delež transporta po cestah le približno dva ali tri odstotne točke nižji kot v Sloveniji, kjer smo zaradi razpršenosti poselitve že tako »obsojeni« na večjo vlogo cestnega transporta. Zanimive so, na primer, ideje o novi železniški progi Maribor–Koper, ki naj bi po različnih informacijah stala tudi osem milijard evrov. A kje najti denar in kakšna bi bila rentabilnost takšne naložbe? Poleg tega je tudi umestitev takega projekta v prostor glede na izkušnje misija nemogoče. Zaradi vsega navedenega in tudi zaradi podpore elektromobilnosti bi bilo verjetno vseeno smiselno nekoliko več vložiti v končanje cestnega omrežja, še posebno ker uporabniki cest plačujejo in vlaganja ne obremenijo javnih financ. Na žalost pa v zvezi s tem pogosteje beremo izjave kakega zagretega evropskega ministra, da moramo graditi manj cest, torej povzročati zastoje, kar naj bi ljudi preusmerilo v uporabo drugih vrst transporta (katerih?).
Za konec pa mogoče še en vidik te problematike. V tekstu so posebej izpostavljene davščine, ki jih zberemo od pogonskih goriv. Ta imajo poleg vseh negativnih vplivov tudi zelo velik pozitivni učinek na javne finance. V EU smo si postavili cilj, da bomo dosegli ogljično nevtralnost, in sicer tudi s cestnim transportom, v katerem naj ne bi več uporabljali fosilnih goriv. To tudi finančno močno spodbujamo in lastniki električnih vozil ne plačujejo posebnih davkov za porabljeno energijo, temveč celo obratno. Deležni so različnih spodbud, ki javne finance obremenjujejo ali vsaj vanje ne prispevajo. Prehod na zeleno bo tako pomenil tudi izpad omenjenih 1,5 milijarde evrov, ki jih zagotavljajo vozniki z uporabo fosilnih goriv. Ker so ta sredstva ključna za stabilnost javnih financ, jih bomo torej morali zbrati z drugimi viri ‒ na primer iz porabe energije za cestni promet, ko se bodo z realnostjo cen soočili tudi lastniki električnih vozil? Z dvigom stopenj DDV na celotno porabo, kar bi pomenilo zvišanje splošne 22-odstotne stopnje na najmanj 30 odstotkov, da bi zagotovili enak obseg sredstev? Ali z izravnavo proračuna na odhodkovni strani, da bi opustili vse državne investicije ali znižali pokojnine za 30 odstotkov? Odgovor bo težak.
Seveda so to vprašanja, o katerih se bomo pogovarjali čez leta (no, po željah okoljsko bolj zagretih, niti ne tako daleč), a dobro bi bilo, če bi se malo bolj zavedali tudi teh učinkov. Denar res ni vse, a proračun bomo morali prej ali slej zapreti in tudi finančne učinke bomo morali ob vseh usmeritvah že zdaj dati na mizo. Da ne bomo preveč presenečeni čez nekaj let.
